UNA NUEVA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA EN ESPAÑA CLARAMENTE INSATISFACTORIA.

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California ha sufrido una sequía histórica de más de cuatro años de duración. Entre septiembre de 2014 y mayo de 2015 se han batido los records de los últimos 150 años en lo que respecta a la sequía registrada en Alicante y Valencia, superando los datos ya desastrosos de las sequías de 1995 y 2005 en todo el litoral mediterráneo. En Barcelona llevan cuatro meses de ausencia total de precipitación. Unos 17 millones de personas de África y América Central están en riesgo de pasar hambre por las sequías e inundaciones de 2015 y las previstas para 2016 como consecuencia del fenómeno de “El Niño”. 2015 ha sido el año más caluroso desde que se tienen registros mundiales de temperatura, y 2016 tiene muchas probabilidades de ser todavía más caluroso, atendiendo a las consecuencias previsibles de “El Niño”. Las sequías de fuerte magnitud, en España, se vienen produciendo con una cadencia de unos 9-11 años. Los dos últimos períodos de sequía con muy grave afección a la España árida se han producido en el entorno de los años 1995 y 2005. La que está gestándose en la actualidad correspondería al entorno del año 2015 y se desconoce, por ahora, la magnitud global que puede llegar a alcanzar. Sí es previsible que la tendencia en próximas sequías sea la de su agravamiento por la problemática asociada al cambio climático.

En el último artículo de esta sección señalábamos cómo en distintos foros internacionales las Crisis Hídricas se consideraban como uno de los principales Riesgos Globales más graves a los que debe enfrentarse la sociedad, atendiendo a la importancia y gravedad de los conflictos: guerras entre estados o territorios por el dominio de recursos hídricos, o sequías generadoras de hambre y migraciones en el mundo. Esta previsión se asocia a las claras relaciones existentes entre agua y producción agroalimentaria. Los aproximadamente 24 millones de toneladas de alimentos que se producen al día en el mundo necesitan 7.400 millones de litros de agua, que son consumidos por las más de 570 millones de explotaciones agrícolas existentes, de las que del orden del 90% dependen de la mano de obra familiar, afectan al 70% de la tierra agrícola mundial, y al 80% del valor de los alimentos producidos. Esta agricultura proporciona más de un tercio de todo el empleo mundial y significa el medio básico de vida de unos 2.500 millones de habitantes, más de un tercio de la población global, que es la que sufre las principales consecuencias de los avatares hídrico/climáticos.

Y no podemos olvidar que la Historia nos ha demostrado que las sociedades humanas son muy vulnerables a los efectos climáticos y, en particular, a los efectos sobre las sequías y la producción local de alimentos. Por citar sólo dos ejemplos, entre 1968 y 1973la última gran sequía ocurrida en la zona del Sahel produjo la mortalidad de un cuarto de millón de personas, condicionando radicalmente el modo de vida y las costumbres de los habitantes rurales de países como Mauritania, Mali o Senegal, forzando su emigración continua desde entonces, como única forma de supervivencia. Y en septiembre de 2010, Naciones Unidas advertía que la sequía que durante cuatro años había afectado al noreste de Siria, estaba deteriorando su seguridad alimentaria y llevando a más de dos millones de personas a la pobreza extrema, lo que había producido migraciones de miles de personas a asentamientos improvisados cerca de Damasco. Los mismos cuyas protestas contra el Presidente del país eran uno de los orígenes del actual conflicto militar.

El aumento previsto de población mundial, junto a los efectos del cambio climático, que se estima que pueden implicar que se incremente en más del 50% la superficie agraria afectada por sequías extremas, del orden de 40% la afectada por sequías graves, y del orden del 30% la afectada por sequías moderadas, lleva a estimar que, para el 2030, puede existir una demanda hídrica insatisfecha del orden del 30 al 40% en el planeta; y que dicha demanda insatisfecha puede llegar a afectar a del orden del 55% de la población mundial en 2050, pudiendo ser una de las principales causas de generación de graves conflictos territoriales directos, o inducidos por las emigraciones de la población rural ante su imposibilidad de subsistencia.

En este marco, y aunque es evidente que con consecuencias muy diferentes a las previstas para países en desarrollo, España es uno de los países de la Unión Europea con mayor riesgo actual de conflictos asociados al recurso hídrico; y con mayor probabilidad de que dichos riesgos se incrementen significativamente como consecuencia del calentamiento global y del cambio climático asociado. La inadecuación entre la oferta hídrica disponible y la demanda a las tarifas a que se repercute el agua en España (sobre todo a la agricultura y a la producción energética) hacen insostenible la situación en las sequías periódicas que caracterizan a muchos territorios españoles. En España se ha consolidado una utilización histórica de los recursos hídricos, una dinámica de captación irregular o ilegal de los mismos, y un proceso de asignación de las aguas reguladas por parte de los órganos de gestión, que ha llevado a que en algunas cuencas sea imposible la asignación de nuevos recursos hídricos, ya que se han superado con creces las disponibilidades del “año hidráulico medio” en las mismas. El resultado, en algunas áreas, sobre todo en años de disponibilidades inferiores al señalado “año medio”, es una grave afección ambiental (sobreexplotación y contaminación de acuíferos y de las aguas superficiales y costeras, degradación de ecosistemas, pérdida de biodiversidad, etc.) e importantes pérdidas socioeconómicas en una agricultura de regadío que se ha expandido sin la concesión hídrica necesaria, o con la concesión de caudales por encima de las disponibilidades sostenibles actuales. Esta situación genera frecuentes conflictos sociopolíticos entre territorios y usos del agua (agrícolas y energéticos, fundamentalmente) que, además, se magnifican por la posición defensora a ultranza de los intereses particulares locales por parte de los correspondientes Gobiernos autonómicos. Conflictos que son, principalmente, la lucha por la disponibilidad de un recurso que la ley ha hecho público y que la administración provee a sus principales demandantes (regadío y producción energética) a tarifas muy inferiores a su coste real de producción; es decir, conflictos que aparecen por la competencia para obtener subvenciones, sin las que ciertas actividades -agrícolas, del sector servicios, energéticas o industriales- no tendrían viabilidad económica, o tendrían unos costes de producción muy superiores y unos consecuentes beneficios privados inferiores. Las tarifas del agua, como las del gasóleo u otros muchos inputs, pueden estar subvencionadas, pero esa subvención debe ser pública y transparente, y sus objetivos y consecuencias debidamente justificadas desde la perspectiva de su aportación al interés general.

Hoy por hoy existe un incumplimiento real del principio de recuperación de costes, y una aplicación del mismo de manera desigual a los usuarios. Tras el regadío, que utiliza del orden del 70% de los recursos hídricos, el segundo gran usuario de agua, con unos volúmenes implicados cercanos al 20% del total, es el sector energético e hidroeléctrico. Ambos son los sectores con una mayor diferencia –en media- entre el coste total real generado y las tarifas aplicadas. Donde las subvenciones son mayores, los consumos per cápita y por hectárea de regadío también son mayores. Los estudios realizados en 2006 y 2007 demostraban que la tarificación del agua por las Confederaciones Hidrográficas cumplían en gran medida los Reglamentos vigentes, pero que estos estaban muy lejos de imputar correctamente todos los costes asociados a la puesta a disposición de los usuarios de los recursos hídricos, junto a la repercusión sobre los mismos de las externalidades asociadas al uso del recurso. La conclusión clara era que había que cambiar la figura de la concesión y los cálculos de tasas aplicables, tal y como estaban configuradas en la normativa vigente, ya que se generaban muchas ineficiencias y se incumplía la Directiva Marco del Agua europea, que incorpora el principio de recuperación de costes, aunque admite excepciones, que han de estar justificadas en el contexto de un uso eficiente y sostenible del agua.

Partiendo de esta situación, en el período 2004/08, con niveles record de falta de pluviosidad en los registros históricos de España, algunos de los principios básicos que presidieron la gestión del agua se centraban en:

  1. Las Administraciones Públicas deben asegurar la disponibilidad de agua para la vida (el derecho al abastecimiento con agua de calidad y la disponibilidad de recursos hídricos que aseguren la sostenibilidad ambiental de nuestro patrimonio natural para las generaciones futuras) sin olvidar que el agua es también un recurso productivo, en el que los instrumentos de mercado han de jugar un rol fundamental. Las prioridades eran dos: la ambiental (asegurar el caudal ecológico y la calidad de las aguas) y el garantizar el abastecimiento de agua potable a la población. Con carácter complementario se consideraba el asegurar la disponibilidad del recurso hídrico como factor productivo relevante para las actividades económicas, teniendo en cuenta que el agua como input productivo (de la energía, de la agricultura, o del resto de actividades económicas) tiene unas externalidades y un coste de producción, al igual que sucede con la energía, los fertilizantes, o el resto de inputs productivos, que pueden ser subvencionados o no.Y, en tercer lugar, pero no con menos importancia en un país donde el turismo es una de sus principales actividades productivas en generación de empleo y renta, se consideraban aspectos ligados al paisaje y a la calidad ambiental de los entornos hídricos, que son una de las bases de atracción de ese turismo.
  2. Se consideraba fundamental aplicar los principios básicos de la Unión Europea de que “el que contamina paga”, que es “mejor prevenir que curar” y que “hay que internalizar los costes externos para que el mercado asigne eficientemente los recursos”. Medidas de una gran eficacia para el bienestar social, que exigen también una gran corresponsabilización y participación social, que sólo se producen si la población está bien informada y concienciada sobre cómo se ven afectados los intereses de todos y no sólo los de algunas actividades productivas.
  3. En una situación caracterizada por el crecimiento de la aridez en España, de fuerte expansión de la demanda de abastecimiento en las áreas metropolitanas, principales ciudades y en el litoral (fundamentalmente en verano por la demanda turística), que se acompañaba de la expansión del regadío en todas las cuencas, de sobreexplotación de los acuíferos con situaciones de salinización irreversible de algunos de ellos, y de fuerte deterioro del caudal de muchos ríos (que impedía el mantenimiento de los ecosistemas presentes en los mismos y generaba la degradación de los espacios protegidos o de los paisajes -algunos de ellos catalogados por UNESCO, como en Aranjuez) la única solución autónoma, no dependiente de decisiones de otras cuencas o administraciones (y por lo tanto capaz de evitar racionamiento de agua en épocas de sequía, con efectos desastrosos sobre la demanda turística o sobre las cosechas) se demostraba que era la desalación, que surge por lo tanto como solución frente a las sequías periódicas que el cambio climático va a hacer más frecuentes y de más graves consecuencias. La desalación ha solucionado desde hace muchos años el problema del abastecimiento y asegurado las posibilidades de desarrollo en las Canarias, o en multitud de ámbitos áridos de todo el mundo. Y la experiencia española en ósmosis inversa ha permitido que las empresas españolas hayan conseguido contratos muy sustanciales por todo el mundo (Gran Bretaña, Israel, EEUU, etc.) que han implicado muy importantes retornos para las empresas españolas y para el país.
  4. En este marco, las desaladoras iniciadas en el marco del Programa AGUA (acrónimo de “Actuaciones para la Gestión y el Uso sostenible del Agua”)en la legislatura 2004-2008 tenían una programación por módulos de ósmosis inversa, que deberían irse ejecutando ajustándose a la demanda; contaban en todos los casos con la cofinanciación europea garantizada, el apoyo de la Comisión Europea al contenido del señalado Programa AGUA del Gobierno Español, la aprobación del Consejo del Agua, y una estructura de obras y actuaciones que garantizaban la puesta en funcionamiento de las mismas antes de la finalización del período de ayudas europeas 2008-2013 (con actuaciones cofinanciables hasta 2015). Algunas desaladoras tuvieron retrasos por las trabas de todo tipo de los Gobiernos de Murcia y Comunidad Valenciana. No obstante, hoy están terminadas 16 plantas del Programa AGUA: Barcelona, Oropesa, Moncofar, Sagunto, Alicante (segunda unidad), Muchamiel, Torrevieja, San Pedro del Pinatar (segunda unidad), Valdelentisco, Águilas, Bajo Almanzora, Campo de Dalias, Carboneras (segunda unidad) y dos plantas adicionales en las Islas Baleares. Adicionalmente se puso en funcionamiento la de Marbella (ya construida en 2004, pero que no había entrado en funcionamiento) y se colaboró en la racionalización y mejora del funcionamiento de las anteriormente existentes (Canarias, fundamentalmente).
  5. Las desaladoras se consideraban como un “seguro” contra los riesgos periódicos de las sequías, o de averías o roturas (como la que aconteció en 2012 en el trasvase Tajo-Segura) cuyas consecuencias sobre abastecimiento, ecosistemas, turismo, regadíos o actividades industriales podían tener carácter catastrófico. Y, como todo “seguro” su amortización debía producirse a lo largo de toda la época de riesgo y no sólo cuando se produce el “accidente” o “desastre” derivado de los períodos de sequía. Los nuevos Planes Hidrológicos de Demarcación tenían la obligación de incorporar estos procesos y los “costes de aseguramiento” que las desaladoras implicaban y su potencialidad y necesidad para recuperar acuíferos sobreexplotados, caudales hidrológicos y recursos hídricos autóctonos, integrando sus costes en los del conjunto del sistema, adicionalmente a establecer contratos específicos con usuarios concretos demandantes directos de las aguas de cada desoladora. El coste del agua desalada para el abastecimiento urbano es perfectamente asumible por los ayuntamientos, industrias, producción energética y turismo. El problema se circunscribe al uso del agua para regadío. Entre 2005 y 2008 se firmaron convenios con agricultores que subvencionaban el agua desalada en un 30% del coste de producción, pero después no se ha continuado la política de potenciar la firma de este tipo de convenios, ni se han realizado, en algunos casos, las pruebas de funcionamiento de las desaladoras, o las infraestructuras de acceso del agua desalada a las zonas de regadío o de uso potencial del mismo.

Un objetivo del Programa AGUA era establecer un período de transición hasta la aplicación efectiva de la Directiva Marco del Agua en lo que se refiere a la imputación de costes, que permitiera una adaptación de las producciones agrícolas y energéticas a los costes del input hídrico, modificando los reglamentos asociados a la Ley de Aguas para la repercusión del coste del agua en toda España. Proceso que se estaba realizando en el marco de las Comisiones creadas al respecto dentro del Consejo del Agua, y que tenía como objetivo final una modificación tanto de la Ley de Aguas como de sus Reglamentos, en paralelo a la realización de unos nuevos Planes de Demarcación (planes hidrológicos de cuenca) que tuvieran en cuenta las obligaciones derivadas de la DMA, la dinámica de cambio climático y el crecimiento de la aridez en las cuencas españolas.

Las necesarias Reformas de la Ley de Aguas y de sus Reglamentos iniciadas, así como los Planes de Sequía elaborados y los Planes de Demarcación iniciados, junto al Programa AGUA y el Programa de Energías Renovables asociado, eran un todo integrado que debían asegurar la coherencia y optimizar el funcionamiento conjunto del sistema hídrico en cada Demarcación. Desgraciadamente se constata que se ha desaprovechado este intento de establecer una Estructura de políticas y actuaciones integrada que permitieran resolver la problemática hídrica en España, con lo que previsiblemente las situaciones de conflicto hídrico van a agravarse en los próximos años.

Porque hay que ser conscientes de que es imposible mantener la ampliación de los regadíos en Aragón a la vez que el caudal ecológico solicitado para el Delta del Ebro, los trasvases al sur de Tarragona y norte de Castellón, con garantías y con eficiencia y rentabilidad económica para las inversiones previstas. Oes evidente que los recursos que se pueden considerar excedentes trasvasables para el Tajo-Segura están decreciendo en media inter-sequías de forma acelerada, y que previsiblemente van a ser –a medio plazo- poco más de 200 Hm3 los trasvasables anuales, cifra muy alejada de los 600 previstos y de los 1.000 para los que fue diseñado dicho trasvase. Y hay que tener en cuenta las señaladas previsiones ligadas al cambio climático, que tienden a incrementar los problemas hídricos actuales, dado que se prevé un aumento del nivel del mar que salinizará los acuíferos costeros, se prevén cambios en las precipitaciones que provocarán una reducción de los recursos (de entre el 15 y el 30% como media para España) así como una fuerte variación territorial y temporal en la disponibilidad del agua, un incremento en la duración e intensidad de las sequías e inundaciones, un aumento de la evapotranspiración que disminuirá los recursos hídricos y profundizará el nivel freático y, en última instancia, un aumento en los costes de acceso a un agua de calidad.

En este marco, el 8 de enero de 2016 se han aprobado por el Gobierno en funciones actual, los Planes Hidrológicos del segundo ciclo de planificación de las demarcaciones españolas en las que el Gobierno es competente (Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura, Júcar, Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro), manteniendo, desgraciadamente, la filosofía tradicional de la planificación histórica española, y la de los planes del primer ciclo aprobados en 2014, consistente fundamentalmente en la satisfacción de todas las demandas hídricas propuestas por agricultores, productores energéticos, ayuntamientos o resto de demandantes, a la vez que se minimizan las medidas asociadas a la gestión de la demanda y, en particular, al uso de la progresiva incorporación de los costes reales y de los costes de oportunidad del uso del agua a los demandantes. Con ello se han abandonado los principios antes señalados para encontrar una solución integral a la problemática del agua en España, y se vuelve a establecer una planificación hidrológica con importantes deficiencias respecto al cumplimiento de la Directiva Marco del Agua (DMA) y su objetivo de alcanzar y mantener el buen estado ecológico de las aguas en España.

Se reiteran y priorizan políticas de incremento de la oferta hídrica por nuevas regulaciones (con obras hidráulicas en muchos casos conflictivas y de coste para garantizar su seguridad desmesurado) con el objetivo de satisfacción de las demandas hídricas (particularmente del regadío) al margen de su rentabilidad; que sólo se produce por las subvenciones públicas sobre los costes reales de producción y externos asociados a la oferta necesaria para satisfacer dichas demandas, y al coste de no garantizar ni los caudales ni los objetivos ambientales supuestamente prioritarios, que se obvian mediante la introducción de numerosas excepciones de difícil justificación.

Hoy en día los problemas del agua a medio y largo plazo se pueden solucionar con una adecuada planificación y gestión, aprovechando los conocimientos técnicos disponibles. Pero el haber dispuesto de un ciclo hídrico desde 2008 hasta 2015, afortunadamente de fuerte pluviosidad, parece que nuevamente ha hecho olvidar los problemas históricos padecidos y la gravedad de los acontecidos en 1993-1995 o en el período 2004-2008. Así, se han establecido acuerdos entre las Comunidades Autónomas afectadas por el Trasvase Tajo-Segura en momentos con recursos hídricos que difícilmente soportarán los efectos de la próxima (¿y actual?) sequía. Y aunque las desalinizadoras desarrolladas por el Programa AGUA aseguran ya -y asegurarán en las próximas sequías- el agua necesaria para abastecer a la población, industria y sector servicios, con particular significación del sector turístico, las disponibilidades no serán suficientes para abastecer la creciente demanda agrícola aceptada, porque muchas de las actuaciones previstas en los últimos Planes hidrológicos difícilmente se llegarán a realizar; y volverán las tensiones y los problemas interterritoriales, que deberían haberse resuelto si se hubiera mantenido el enfoque Estructural integral definido en 2004-2008, incorporando, entre otras, una política que fuera acercando las tarifas del agua repercutidas a los agricultores y a los productores energéticos, a los costes reales de la disponibilidad de los recursos hídricos; y ello al margen de las subvenciones que justificadamente se pudieran aprobar para productores específicos.

La previsible evolución climática y territorial en España, junto a los objetivos y regulaciones de las directivas europeas y los compromisos internacionales que implican, hacen imprescindible que la planificación hidráulica, la ordenación del territorio y las políticas ambientales, urbanísticas, de desarrollo rural, agrícolas y sectoriales en general, sean coherentes entre sí y con los objetivos de sostenibilidad ambiental, garantía de abastecimiento, calidad del agua y desarrollos territorialmente equilibrados y socioeconómicamente cohesionados. Esta imprescindible visión integrada, centrada en el interés general a largo plazo, sólo ha presidido en cortas épocas la gobernanza de este país. Ante los retos que se avecinan, no avanzar en este sentido costará mucho al bienestar de los ciudadanos españoles. Y las previsibles “guerras del agua” en España serán sólo uno de los elementos de esa pérdida de bienestar, si no se corrigen los planes elaborados y se aprovechan las oportunidades que todavía existen de preverlas y evitarlas.