SALUD, MOVILIDAD Y MADRID CENTRAL

Tras las elecciones del pasado domingo Madrid se encuentra en una encrucijada tanto en su Gobierno regional como municipal. Y los gobiernos que finalmente resulten van a tener fuertes consecuencias sobre la movilidad, la contaminación urbana y, por lo tanto, sobre la salud, fundamentalmente de los niños y de la tercera y cuarta edad.

Recordemos algunos datos básicos: 1) En la Unión Europea[i] se estima que más de 500.000 personas al año aceleran su muerte como consecuencia de la contaminación del aire, con particular incidencia en las citadas personas. Para España esta cifra se sitúa por encima de las 30.000 personas/año, con más de un 90% de la población respirando en alguna ocasión un aire que excede los límites de lo considerado por la OMS perjudicial para la salud, fundamentalmente desde el punto de vista cardiovascular. 2) En 2013 se estimó que los costes relacionados con la salud a causa de la contaminación ambiental en la UE oscilaban entre los 300.000 y los 940.000 millones de euros al año, incluyendo gastos sanitarios directos e indirectos; pero también, aunque su estimación sea más discutible, los derivados de la incidencia de esta contaminación en la economía nacional y mundial. 3) En 2015 la revista médica británica The Lancet (https://www.thelancet.com/gbd?code=lancet-site) estimaba en más de un 6% de la riqueza mundial el coste de la contaminación y, desde entonces, ha venido advirtiendo de las consecuencias de la insuficiente lucha contra esta causa de enfermedad, malestar y muerte, como igualmente vienen haciendo la Agencia Europea del Medio Ambiente o la OCDE. Para España el coste correspondiente se estimaba hacia la mitad del global (del orden del 3% de la riqueza generada) si bien esta magnitud sólo puede considerarse como aproximada dada la falta de investigaciones suficientes al respecto. Pero, en todo caso, al coste económico por bajas laborales, enfermedades o muertes hay que añadir el incremento de malestar resultante para los ciudadanos que habitan las ciudades contaminadas. 4) El último informe de la Organización Mundial de la Salud sobre el tema (http://www.who.int/news-room/air-pollution) destaca que: a) alrededor de 7 millones de personas mueren cada año por exposición al aire contaminado, de las que, en 2016, alrededor de 4,2 millones de muertes se debieron a la contaminación del aire de las ciudades; b) en el mundo, 9 de cada 10 personas respiran aire que contiene altos niveles de contaminantes. 5) En 2017, Madrid, Barcelona, Guadalajara, Salamanca, Sevilla y Zaragoza superaron el nivel máximo de dióxido de nitrógeno admitido, que está establecido por la normativa en 200 microgramos por metro cúbico, lo que les convierte en objeto de penalización en la UE.

El tráfico de vehículos de combustión es uno de los principales responsables del deterioro de la calidad del aire en las ciudades. Según datos del Inventario de Emisiones Contaminantes a la Atmósfera de Madrid, el tráfico de vehículos de combustión, y especialmente el de los vehículos diésel, es el responsable de más del 50% de las emisiones de óxidos de nitrógeno en la capital, cuyo límite obligatorio, establecido por la UE, se viene sistemáticamente y reiteradamente superado en Madrid.

Ante el riesgo de fuertes multas y siguiendo las tendencias mundiales, a lo largo de los años, con gobiernos municipales del partido popular o con el actual de Manuela Carmena, Madrid ha venido implementando diferentes medidas para disminuir la contaminación, teniendo en cuenta la alta responsabilidad de la circulación de vehículos privados en esa contaminación. Por ello, la restricción del tráfico, y en particular del tráfico en el centro de la ciudad, aparece como una de las medidas que prácticamente todas las ciudades del mundo desarrollado han implantado con distintas modalidades de aplicación, si bien en líneas generales, las principales medidas se han venido centrando en la reducción de la intensidad de tráfico, bien con: a) el cobro por el acceso; b) impidiendo –en mayor o menor medida- el acceso a vehículos contaminantes, c) reduciendo el espacio dedicado a la circulación o aparcamiento de vehículos privados, ampliando aceras o espacios para el peatón; d) o, por último, peatonalizando totalmente calles dedicadas a actividades comerciales o de ocio. En paralelo también se ha potenciado la reducción de la velocidad de circulación para incrementar la seguridad vial (que en las ciudades ha tenido un incremento espectacular en los últimos años), y la sustitución del vehículo privado por el transporte público, por bicicletas (normales o eléctricas), o por el car-sharing de vehículos eléctricos, si bien en los últimos meses han proliferado otros medios (patinetes o diversidad de artilugios con motor eléctrico) que han complicado gravemente la seguridad del peatón que se pretendía salvaguardar con la citada reducción de la velocidad del vehículo motorizado. Por otra parte, la ocupación de aceras por el abandono en cualquier punto de la ciudad de los usuarios de estos artilugios se ha vuelto un problema adicional para la recuperación de espacio para el peatón, incrementando el problema de una proliferación de terrazas privadas que disminuyen, en mucho, la disponibilidad de espacios para el mismo.

El conjunto de estas medidas, y en particular la peatonalización, tienen como Objetivos declarados la creación de una ciudad más ecológica, destinada a la disminución de la polución tanto del aire como acústica, con mayor calidad de vida para el residente y peatón, y con repercusiones positivas sobre el comercio y el turismo, si bien sus efectos económicos no son universalmente aceptados, pese a que, a medio y largo plazo sí se ha demostrado una correlación positiva entre mejora económica y restricción del uso y ocupación del viario por el vehículo privado.

Para alcanzar esos objetivos, una de las medidas que el Plan establece es la de la delimitación de un área central de cero emisiones que funcione como un catalizador para la necesaria transición del conjunto de la ciudad a un modelo de movilidad baja en emisiones.

La puesta en marcha de medidas significativas de restricción al uso del vehículo privado en Madrid se remontan a las primeras etapas de implantación de la democracia en los ayuntamientos españoles, hace ahora 40 años, siendo la Ordenanza de Regulación del Aparcamiento (ORA) el hito más significativo al respecto.

El proceso más actual de implementación de restricciones al tráfico de vehículo privado en el centro de Madrid se remonta a hace 15 años. Es en 2004 cuando comienza, bajo gobiernos municipales del partido popular, la creación de las Áreas de Prioridad Residencial (APR), cuyo objetivo era la reducción del tráfico rodado y la recuperación relativa del espacio urbano para el peatón, a través de la restricción en estas zonas de la circulación de vehículos de no residentes. La primera APR delimitada fue la de las Cortes, en el citado 2004, la segunda APR Las Letras, en 2005, la tercera la APR Embajadores, en 2005 y, la más reciente casi 10 años después, la APR Ópera, en 2016. En paralelo, se han llevado a cabo otras medidas a lo largo de estos quince años que han incidido en incrementar la peatonalización o el cambio y reducción del tráfico en el centro de la capital.

Madrid Central, dentro del Plan de Calidad del Aire y Cambio Climático aprobado en 2017 por el Ayuntamiento, ha de situarse necesariamente en el proceso anterior, continuando la ampliación de las APRs del distrito centro, consolidan las ya existentes y convirtiendo todo el distrito centro en una gran Área de Prioridad Residencial, aprovechando que el desarrollo de sensores M2M, los big data y la inteligencia artificial permiten una vigilancia y disciplina de cumplimiento de las normas en vigor mucho más eficiente que las existentes previamente. Afecta a más de 400 hectáreas, en la que está prohibida la libre circulación de vehículos privados contaminantes salvo para residentes, carga y descarga y acceso a los aparcamientos públicos existentes (con restricciones según nivel de contaminación-etiqueta de los vehículos que acceden).

En paralelo, se han ampliado aceras y reducido calzadas de calles como la Gran Vía o Atocha, vías trasversales en las que la reducción de su accesibilidad a la mayoría de los vehículos existentes implica una reducción significativa de su movilidad potencial.

Las controversias sobre la efectividad de las medidas anteriores son absolutamente inevitables ante un Modelo de desarrollo territorial en la Comunidad de Madrid que se ha abandonado a la actuación urbanística individualizada e indisciplinada del conjunto de municipios de la Comunidad y de la vecina Comunidad de Castilla la Mancha, que, junto con la de Madrid, son las dos únicas Comunidades Autónomas de España que carecen de instrumentos de Ordenación del Territorio que hubieran podido contribuir a reducir las inconsistencias del modelo de ocupación del espacio, su gran dependencia absoluta del automóvil privado para una parte muy significativa de su población, y la insostenibilidad ambiental derivada del mismo, directamente asociada a los más de un millón de vehículos que entran como media un día laborable al municipio de Madrid.

Los efectos derivados de las medidas puestas en práctica por el Gobierno de Manuela Carmena se han estimado con distintos estudios y encuestas no precisamente homologables científicamente y, cuando han tenido una mayor calidad metodológica, con valores unitarios de efectos claramente discutibles sobre los que pequeñas variaciones (análisis de sensibilidad) o hipótesis diferentes en cuanto a los efectos sobre la demanda de transporte, conducirían a resultados distintos. Entre los primeros cabe señalar los resultados de la encuesta elaborada por la Plataforma de afectados por Madrid Central, que a finales de 2018 señalaba que el 64,8% de los madrileños decía que visitará menos el distrito Centro por Madrid Central y sólo un 10,8% cogerá más el transporte público, concluyendo además que el 41% considera la medida bastante o muy positiva para luchar contra la contaminación, mientras que un porcentaje mayor (el 45%) creía que es poco o nada útil. En el caso de los segundos, hay que citar el Estudio de la Cátedra Amelio Ochoa[ii] cuyo resultado final en lo que considera un “Ahorro anual por emisiones (en millones de euros) en 2025” de 61,8 millones, con respecto al incremento que se estima para los costes de transporte de 81,6 millones, con un saldo negativo de 19,8 millones de euros/año como consecuencias de las medidas adoptadas. Los resultados de ambos son fácilmente cuestionables metodológica y científicamente.

El 9 de mayo de este año se publicaba un estudio de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) que determinaba que, desde la entrada en vigor de Madrid Central, las emisiones de NOx causadas por los turismos, que son los que realizan aproximadamente tres cuartas partes de los recorrido, se han reducido un 38% por ciento y las de CO2 un 14,2%. Para el conjunto de la ciudad, se estimaba que la reducción de emisiones era del 9% para el NOx y del 2% por ciento para el CO2. En la estación de Plaza del Carmen, la única situada en el interior de Madrid Central, las medidas habrían disminuido entre diciembre y abril un 14% respecto a la media histórica.

En una fecha que no puede considerarse imparcial ante la proximidad de las elecciones municipales, El País publicaba el 23 de mayo el análisis (Borja Andrino, Daniele Grasso y Miguel Ángel Medina) de la información de los medidores de tráfico de la capital destacando la tendencia, en Madrid Central, a una menor intensidad de tráfico, muy por encima de lo que se apreciaba en el resto de la ciudad, fundamentalmente fuera de la M-30, donde alguna de las vías más significativas éste se veía incrementado. También señalan:

  • la bajada pronunciada de tráfico de un 24%, a diario, y un 30% los fines de semana en la Gran Vía, ahora integrada en Madrid Central;
  • de un 10% en el tramo interno a la M-30 de la calle Alcalá, que en su tramo de Ventas a la Ciudad Lineal convirtió dos de sus cuatro carriles en carriles bus a finales de 2017, con un incremento significativo no sólo de la velocidad de los autobuses, sino también de su regularidad (hasta en un 33%).
  • Reducciones menos significativas en la calle de Santa Engracia, donde se nota la disminución de un carril, convertido ahora en carril bici bidireccional, pero en el que realmente tal reducción ha afectado poco a una calle normalmente aquejada de aparcamiento en doble fila ilegal a ambos lados.
  • Una cierta reducción en los ejes de acceso a Madrid Central, como el paseo de Santa María de la Cabeza o la calle de Princesa. O también en los laterales del paseo de la Castellana, donde el tráfico registra una cierta tendencia a la baja.

También parece confirmarse la trasferencia de transporte desde el vehículo privado al transporte público a tenor de las cifras proporcionadas por la Empresa Municipal de Transportes de Madrid, según la cual, de 2015 a 2019, su demanda ha pasado del 54% al 58% en relación al vehículo privado, que se reducía del 46% al 42% del conjunto de ambos en ese mismo periodo. Y, en paralelo, el número de trayectos de las bicicletas públicas municipales (Bicimad) en el primer cuatrimestre de este año se incrementaba casi un 30% con respecto al mismo periodo de 2016, aunque el uso relativo de la bicicleta siga siendo desproporcionado al incremento de superficie puesto a su disposición, y muy lejano al de otros países del norte de Europa.

Pero, en todo caso, la necesidad de tomar medidas para reducir la contaminación urbana o frenar el cambio climático es una tarea difícil y ambiciosa que exige, además de un resultado positivo de las medidas que se puedan desarrollar, una aceptación y adaptación por parte de la población cuyo nivel real sólo puede medirse a través de las elecciones. Y, en ese sentido, la Plataforma de Afectados por Madrid Central (asociación de comerciantes, hoteleros y transportistas) afirmaba que en el primer fin de semana desde la implantación del proyecto, a finales de 2018, hubo una reducción de casi 10% en el número de consumidores y que esto podía llevar a la desaparición de cientos de empresas en poco tiempo. No parecía confirmar estos datos un análisis del BBVA centrado en las compras a través de tarjetas electrónicas en el centro de la ciudad. Por su parte, el Ayuntamiento de Madrid destacaba que peatones, turistas y vecinos estaban encantados con el proyecto, afirmando que, con la disminución del tráfico era mucho más agradable caminar por el centro de la ciudad, principalmente por las calles estrechas, que son mayoría en esta zona, habiendo notado también la disminución del ruido y una cierta tranquilidad en las calles más transitadas, como es la Gran Vía.

En este sentido, y aunque es imposible asignar a una causa única la evolución de los resultados electorales en un municipio, parece claro que la problemática ligada al uso del automóvil y a la contaminación, calidad de vida y bienestar urbano no es indiferente a los resultados producidos, habiéndose registrado un avance de la izquierda en los distritos que parecen asumir como positivas las medidas derivadas del Plan municipal. Pero los resultados finales globales son claramente contrarios a la continuidad de estas políticas (unos 825 mil votos en contra, frente a 723 mil a favor) con un cambio desde 2015 a 2019, en los votos totales a partidos que se pueden considerar declarados a favor (-11%) o en contra (+4,4%) de las mismas, que muestran lo que parece ser una clara oposición popular a su continuidad.

Estos resultados electorales permiten estimar una fuerte incidencia en las votaciones municipales de Madrid de las posiciones a favor del automóvil privado, que sus fabricantes, el alto valor de sus anuncios en los medios de comunicación, y su indudable importancia real en la economía y en el empleo de las sociedades desarrolladas, y en particular en la española, llevan a que cualquier medida que incida negativamente en este negocio obtenga una respuesta claramente negativa en los medios de comunicación y en una parte muy importante de la sociedad.

Aunque este aspecto no haya sido el único que haya incidido en las votaciones, indudablemente Madrid Central y las restricciones al vehículo privado han estado presentes en las mismas. Y ello pese a que se ha producido un cambio muy significativo en la juventud actual, para la que el coche ha dejado de ser un elemento de prestigio a poseer, poniendo cada vez en mayor medida el acento en el servicio que proporcionan taxis, plataformas, carsharing, vehículo compartido, bicis, patinetes, etc., mucho menos ligados a la tradicional propiedad de automóvil propio.

Cara al futuro va a incidir de forma significativa el hecho de que el Ministerio de Transición Ecológica, con la participación de otros departamentos, haya preparado el primer Plan Nacional de Calidad del Aire (PNCA) para remitirlo a la Comisión Europea, según el cual, a partir de 2023 las ciudades de más de 50.000 habitantes tendrán que delimitar zonas centrales con acceso limitado a los vehículos más emisores, y definir Zonas de Bajas Emisiones, lo que supondrá una fuerte reducción de la movilidad del vehículo privado. Igualmente incluye la aplicación de medidas legislativas de restricción del tráfico y del aparcamiento en vía pública, así como la aplicación de programas de ayudas a fondo perdido para particulares y empresas dirigidos a la adquisición de vehículos eléctricos, en paralelo al incremento del impuesto de matriculaciones y de Tracción Mecánica, con la idea de que los precios de los vehículos de combustión interna se equiparen cuanto antes a los del eléctrico para reducir el uso de aquellos en entornos urbanos un 35 por ciento hasta 2030 y de los tráficos interurbanos del orden del 1,5 por ciento anual, gracias al teletrabajo, el vehículo compartido y el uso de medios no motorizados, contribuyendo al logro de los Objetivos de calidad del aire que España tiene que cumplir (compromisos del Acuerdo de París e indicaciones de la Directiva Techo). Y ello en un marco en el que la reciente publicación del Informe de emisiones, de 2019, por parte de AEMA (https://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2019) muestra que Polonia y España tienen los mayores aumentos en emisiones de gases de efecto invernadero en términos absolutos de 1990 a 2017, en el caso de España por el aumento neto de las emisiones debidas al mayor uso del carbón para la generación de energía.

Frente a las líneas de actuación ministeriales, la patronal del automóvil español (ANFAC) en su Plan de Movilidad en elaboración, defiende que la política más adecuada para mantener el empleo y el valor añadido bruto en España en el sector, compatible con una mejora ambiental, es una política de rejuvenecimiento del parque automovilístico español. Remarca que una sustitución de un millón de vehículos, con una inversión de unos 150 millones de euros, que potenciara la sustitución de vehículos de más de 15 años por vehículos nuevos, las emisiones se reducirían en más de un 82% en NOx, en cerca del 85% en partículas y en cerca del 30% en CO2. Sin embargo, según uno de los últimos informes de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), la media de emisiones de CO2 de los coches matriculados en 2017 aumentó en 0.4 g CO2/km respecto a la de 2016 en toda Europa, llevando a que 2017 fuera el primer año en el que no se dio ninguna mejoría en cuestión de reducción de emisiones en la flota de vehículos ligeros.

El futuro de la política del gobierno municipal en la reducción del transporte motorizado en vehículo privado y de potenciación del transporte público obviamente va a sufrir un freno; si bien las políticas alternativas necesariamente también se verán muy influidas por medidas como las previsiblemente puestas en marcha por el Gobierno para reducir la creciente accidentabilidad urbana, sobre todo en los colectivos que sufren más de tres cuartas partes de las consecuencias de los accidentes urbanos (peatones, ciclistas, motoristas y usuarios de ciclomotor) ampliando la reducción de la velocidad de los vehículos en la ciudad a una gama de entre 20 y 50 Km/h (20 km/h en vías que dispongan de plataforma única de calzada y acera; 30 km/h en vías de un único carril por sentido de circulación; y 50 km/h en vías de dos o más carriles por sentido de circulación, con 40 km/h para vehículos que transporten mercancías peligrosas), aunque serán los ayuntamientos los que establezcan el valor concreto para cada vía. También la regulación estatal de los denominados Vehículos de Movilidad Personal (VMP: patinetes eléctricos, segways, hoverboard…) y la prohibición de su circulación por las vías interurbanas permitirá una racionalización por parte de la corporación municipal de su uso y estacionamiento.

La progresiva puesta en marcha por el ayuntamiento de Madrid de las medidas señaladas no ha evitado que se hayan repetido las situaciones en que se ha necesitado poner en marcha el protocolo anticontaminación en sus distintos niveles, lo que muestra que, aunque con un indudable efecto positivo en las emisiones contaminantes, las medidas adoptadas no son suficientes, ni está en manos del Ayuntamiento poner en marcha el conjunto de las necesarias para incidir de forma concluyente en el problema, ya que éste no es sólo municipal sino, en una Región Funcional Urbana claramente de ámbito regional (e incluso suprarregional en lo que afecta al Corredor del Henares y al eje Madrid-Toledo), donde las medidas deben ser coordinadas y sinérgicas con el ámbito regional y estatal.

El Ayuntamiento estima que sus medidas incluidas en el conjunto del Plan de Calidad del Aire y Cambio Climático podrían llevar a una disminución del orden del 23% en la concentración media anual de un contaminante tan significativo como el NO2 en el municipio. Pero es cuestionable el éxito final esperable del mismo si continúa el actual marco caracterizado por la ausencia de colaboración y la falta del establecimiento de medidas sinérgicas complementarias en ayuntamientos muy significativos de la RFU de Madrid, en la Comunidad Autónoma y en el propio Gobierno de la Nación, hasta ahora.

Las soluciones de futuro dependen mucho de la configuración final de los Gobiernos estatales, regionales (Madrid y, en parte, Castilla la Mancha) y municipales. Los resultados estatales parecen configurar la continuación del Gobierno actual y de sus líneas de intervención para la Transición Energética y Ecológica, con una clara incidencia positiva para la salud general en el campo del transporte. Sería muy importante que los resultados regionales no confirmaran la continuidad de la hasta ahora actitud relativamente pasiva en estos aspectos por parte del hasta ahora Gobierno regional de Madrid, produciéndose un cambio progresista en la Comunidad Autónoma.

Los resultados municipales, si llevan a un Gobierno de derechas, seguramente impliquen modificaciones sensibles en las prioridades de intervención en este campo, aunque los riesgos de importantes multas desde la Unión Europea, donde la presión medioambiental no es de esperar que amaine, limitan la posibilidad de no intervenir activamente por parte del municipio.

En todo caso, la imprescindible trasformación urbana y territorial necesaria para acomodar los procesos contaminantes, de movilidad y de desarrollo urbanístico, condicionando las pautas de los nuevos desarrollos inmobiliarios, no es de esperar que se produzca con la continuidad de un Gobierno de derechas en Comunidad y su irrupción en el Ayuntamiento, ya que es impensable una Planificación territorial en ese sentido por parte del nuevo Gobierno autonómico esperable, ni que los cambios necesarios en el Planeamiento Urbanístico de Madrid fueran a ir en esa dirección.

El proyecto Madrid Central del Gobierno municipal de Manuela Carmena está aún en proceso de prueba y probablemente necesitará reajustes y adaptaciones, así como un consenso que no se ha producido ni en la Comunidad ni en la capital respecto a su consideración como punto de partida para una nueva forma de vivir la ciudad, donde el protagonista deja de ser el coche y pasa a ser el ciudadano en el marco de una opción por un desarrollo urbano ambientalmente sostenible, que necesariamente implica costes y desventajas para una parte sustancial de la población metropolitana, pero que mejora la salud y el bienestar de la inmensa mayoría.

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[i] https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/AB_AIR_QUALITY/AB_AIR_QUALITY_EN.pdf

[ii] Cátedra Amelio Ochoa (2018).- “Impacto en el transporte de las medidas para mejorar la calidad del aire en las ciudades”. Ed. Fundación Corell. Madrid. 2018