PROBLEMAS ORGANIZATIVOS DE LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN (II). CUESTIONES ORGÁNICAS Y FUNCIONALES QUE HAN DE RESOLVERSE

gfdez240216

Hablábamos la semana pasada de los primeros Decretos que ha de dictar, por sí solo, el Presidente del Gobierno, Decretos que traen causa del principio de dirección presidencial o de canciller. Con esos Decretos (el que establece la estructura del Gobierno, el que regula las Vicepresidencias y los que propone al Rey para efectuar los nombramientos de Ministros) el Presidente ya está formalizando algunas de las decisiones acordadas en el pacto de coalición pero las cuestiones sustantivas, organizativas y funcionales, que suscita un Gobierno de coalición no se agotan ahí. Sucintamente expuestas, para acordar un Gobierno de coalición se deben resolver las siguientes cuestiones:

  • En sentido orgánico: el número y atribuciones de los Vicepresidentes; el número de Ministerios; si debe haber Ministros necesariamente vinculados al partido del Presidente; y la creación de Comisiones Delegadas del Gobierno;
  • En sentido funcional: cómo se convoca y se fija el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros (y, por extensión, de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios); si se debe votar en el Consejo de Ministros (y también por extensión, en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios); como se integran los cargos propuestos por cada partido en los Ministerios; y si se debenconocer previamente los nombramientos de altos cargos. 

a) Número y atribuciones de los Vicepresidentes. En la práctica constitucional española ha habido, desde 1978, experiencias de todo tipo: Gobiernos con un solo Vicepresidente (como ocurrió con los Gobiernos presididos por Felipe González), Gobiernos de varios Vicepresidentes (en todos los restantes Gobiernos constitucionales) e incluso Gobiernos sin Vicepresidente (desde julio de 1995 hasta la formación del Presidente Aznar). Un Vicepresidente único del Gobierno actúa como alter ego del Presidente o, al menos, como responsable de áreas que el Presidente no desea gestionar directamente.

En un Gobierno de coalición no debe plantearse la existencia de un solo Vicepresidente salvo que el Gobierno tenga composición mayoritaria de un partido y una participación reducida, en cierto modo simbólica, de un segundo o tercer partido. En primer lugar, si el Vicepresidente pertenece al segundo partido (como pretendía Iglesias Turrión) y además asume las funciones propias tradicionalmente del Vicepresidente (que veremos más abajo: fijación del orden del día del Consejo de Ministros, presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, etc.), el Presidente será un gobernante sin poderes, rodeado de las redes que puede desplegar el Vicepresidente que sería el verdadero Presidente. En consecuencia, si sólo hay un Vicepresidente, éste debe corresponder al mismo partido del Presidente porque será su más directo colaborador y además, desde 1986, preside la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios que prepara los trabajos del Consejo de Ministros. Si el acuerdo de coalición comporta que el segundo partido ocupe una Vicepresidencia, ésta nunca puede ser única y además habrá que estudiar qué atribuciones corresponden a ese Vicepresidente, atribuciones que no deben situarse en el área de la Presidencia del Gobierno ni tampoco en la portavocía pudiendo corresponderle un área importante (social, educativa, medioambiental, etc.).

b) Número de Ministerios. Como vimos en el artículo precedente, el ordenamiento permite gran flexibilidad a la hora de fijar el número y atribuciones de los Ministerios. Por consiguiente el pacto de coalición puede organizar el Gobierno de manera que el reparto sea equitativo, pudiéndose dividir y refundir conforme a los criterios que resulten del propio pacto.

Además, la Ley 50/1997, del Gobierno, contempla la existencia de Ministros sin cartera, vinculados o no a la Presidencia, Ministros que desde la reciente reforma de esta Ley (Ley 40/2015, de 1 de octubre, que todavía no está vigente) poseen un perfil bastante determinado. Por ello, las necesidades del pacto de coalición pueden conducir al nombramiento de uno o más Ministros sin cartera.

Tampoco debemos olvidar que la disponibilidad del Presidente del Gobierno sobre la estructura del Gobierno le permite la creación de cuantas Secretarías de Estado considere necesarias. Esos Secretarios de Estado, como órganos superiores de la Administración General del Estado, pueden estar adscritos a cualquier Ministro o al propio Presidente, lo que permite gran flexibilidad para completar las responsabilidades del segundo partido de la coalición. La Ley del Gobierno, tanto en su antigua redacción como en la que de 2015, prevé que los Secretarios de Estado pueden asistir al Consejo de Ministros. Si fuera necesario, el pacto de coalición podria prever la asistencia permanente al Consejo de Ministros de algún Secretario de Estado.

c) Ministros necesariamente vinculados al partido del Presidente. En toda coalición se plantea la existencia de ciertos Ministerios que, además del Vicepresidente primero o único, deben estar vinculados al Presidente. Depende mucho del programa de gobierno (según se quieran destacar elementos de política económica, de política social, de profundización democrática, etc.) pero si hay algún Ministerio cuyo titular ha de ser del partido del Presidente es el de Presidencia. Salvo este Departamento, los restantes pueden someterse a negociación.

d) Creación de Comisiones Delegadas del Gobierno. Si más arriba veíamos que la disponibilidad del Presidente sobre la estructura del Gobierno permite, por su flexibilidad, crear un modelo que satisfaga las necesidades políticas y de gestión, hay que tener en cuenta que no ocurre lo mismo con la creación delas Comisiones Delegadas del Gobierno. Éstas, conforme a la Ley del Gobierno, son creadas por el Consejo de Ministros median te Real Decreto y pueden ser un instrumento idóneo no tanto para adoptar acuerdos como para debatir políticas y tendencias que luego se concretarán en el Consejo de Ministros.

e) Convocatoria y fijación del orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. La Ley del Gobierno, en coherencia con el principio de dirección presidencial o de canciller, establece que el Presidente del Gobierno convoca, fija el orden del día y preside las reuniones del Consejo de Ministros. En la práctica, siempre ha sido un función del Vicepresidente único o primero (asistido por el Ministro de la Presidencia cuando el titular de este Departamento no era al mismo tiempo Vicepresidente). En todo caso, la convocatoria y la fijación del orden del día de las reuniones del Consejo de de Ministros se decide siempre en el área de la Presidencia. ¿Habría que cambiar este procedimiento? No debería cambiarse. En este tipo de Gobiernos debe haber algún órgano, más o menos informal, de coordinación de la coalición pero la atribución de todo lo referente a la convocatoria debe corresponder al Presidente del Gobierno y, en su apoyo, al Vicepresidente.

f) Votaciones en el Consejo de Ministros y en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. La Ley del Gobierno no regula las votaciones en los órganos colegiados del Gobierno. En la práctica, no se vota. El Presidente, el Vicepresidente que preside la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y el Vicepresidente o Ministro que preside una Comisión Delegada del Gobierno deciden cuando un asunto está suficientemente debatido y acuerdan lo que les parece oportuno en cada caso. En el Consejo de Ministros de un Gobierno de coalición puede haber razones que aconsejen votar pero no es menos cierto que el principio de dirección presidencial quedaría afectado. Más aún, en un órgano colegiado donde están representados dos o más partidos, las votaciones pueden convertirlo en un pequeño Parlamento. Por otra parte, un exceso de votaciones deterioraría el principio de responsabilidad solidaria ante el Parlamento que consagra el artículo 108 de la Constitución. Por eso sería conveniente llevar al pacto de coalición que en los Consejos de Ministros y demás órganos colegiados del Gobierno sólo se vota si así lo decide el Presidente.

g) Como se integran los cargos propuestos por cada partido en los Ministerios y si se debenconocer previamente los nombramientos de altos cargos. Ésta cuestión es decisiva para el funcionamiento colegiado de un Gobierno. En los Gobiernos autonómicos con presencia nacionalista (Cataluña, Galicia, no en cambio en el País Vasco) se ha dado con frecuencia el fenómeno de la excesiva autonomía de cada Consejería que respondían a lógicas políticas diferentes hasta hacer de un Gobierno dos o tres Gobiernos. Aunque la coordinación y la unidad de orientación política dependen mucho de las características personales de cada Presidente, parece conveniente poner instrumentos que dificulten la dispersión del Gobierno. Y para ello el medio más eficaz, no exento de dificultades, es el no crear Ministerio de partido, es decir, que los altos cargos de cada Ministerio sean del partido del titular del mismo. La táctica adecuada sería distribuir los altos cargos por porcentajes (de Ministros, de Secretarios de Estado, de Subsecretarios, de Secretarios Generales y de Directores Generales) y a continuación entremezclar los cargos inferiores a Ministro en todos los Ministerios. Esta fórmula tiene dos ventajas: evita Ministerios de partido, como ocurrió en el bipartito gallego y acrecienta la confianza y la solidaridad de los altos cargos de los dos partidos. No será fácil pero si funciona se asegura un nivel de compenetración elevado.

Alguna mayor complejidad reviste la segunda cuestión de este epígrafe. Si es frecuente que ciertos nombramientos sean comentados por los Ministros con el Vicepresidente antes de su elevación al Consejo de Ministros (los nombramientos no se tratan en la en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios), no parece adecuado que los Ministros del segundo partido de la coalición eleven al Consejo de Ministros sus propuestas de altos cargos sin un filtro previo. No se trata de controlar al partido minoritario de la coalición sino evitar un conflicto innecesario: las escasísimas veces en que el Consejo de Ministros no ha aceptado la propuesta de nombramiento que eleva un Ministro puede suponer un trastorno para el proponente pero no se produce una crisis política. Si el Ministro que sufre ese perjuicio pertenece al partido minoritario de la coalición el asunto puede desembocar en una crisis política, crisis que puede emerger también si los Ministros del partido minoritario rechazan con firmeza la propuesta de un Ministro del partido mayoritario. Por eso el pacto de coalición debería contemplar un procedimiento que permita a los partidos coaligados conocer las propuestas de nombramientos que van a elevar al Consejo de Ministros.

Estas cuestiones no agotan la compleja problemática de los Gobiernos de coalición (también habría que hablar de cómo se acuerdan los nombramientos y propuestas de cargos no gubernamentales, de la relación de los Ministros y demás altos con las Cortes y si se debe crear dentro del Gobierno un foro de coordinación de la coalición) pero los problemas más acuciantes que han de tenerse en cuenta a la hora de pensar en un pacto de coalición son los que hemos señalado.