PROBLEMAS ORGANIZATIVOS DE LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN (I). LOS PRIMEROS DECRETOS DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

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Ante la posibilidad de que se llegue a formar un Gobierno de coalición puede ser interesante, como empezamos a realizar hace quince días (en “Presupuestos constitucionales de los Gobiernos de coalición: entre las normas jurídicas y la práctica política”, 3 de febrero de 2016), avanzar algunas reflexiones sobre los problemas que se suscitan en este tipo de Gobiernos.

La primera cuestión a tener en cuenta es que un Gobierno de coalición es el resultado de un pacto político previo entre dos o más partidos. Quiere ello decir que el documento que da lugar a ese Gobierno es un pacto político interpartidista que ha de contener el programa, los objetivos, los medios (es decir, la distribución de Ministerios o de los cargos que corresponden a cada partido), los procedimientos para resolver los conflictos y los órganos de contacto regulares. Una parte de este pacto o programa de coalición irá al programa de Gobierno que el candidato ha de presentar ante el Congreso de los Diputados en la sesión de investidura (artículo 99.2 de la Constitución) pero sólo una parte pues los temas organizativos y de comunicación entre los partidos no van a ofrecerse a la Cámara para que ésta otorgue su confianza. Por consiguiente, el pacto de coalición es el presupuesto político de la propia coalición, tanto que el programa de gobierno que el candidato expone ante el Congreso es el presupuesto jurídico del Gobierno que se forme.

Antes de abordar los problemas organizativos de este tipo de Gobiernos hay que señalar que desde mediados de los años ochenta del siglo XX es el Presidente del Gobierno el que tiene en España el poder de establecer la estructura del Gobierno. En el Derecho constitucional del siglo XIX y primeras décadas del XX regía el dogma de la reserva de la ley para organizar el Gobierno, es decir, se consideraba que era el Parlamento, a través de la Ley, el órgano constitucional que tenía atribuida la potestad de establecer el número y atribuciones de los Ministerios pues se pensaba que, al tener dimensión presupuestaria la creación o la supresión de un departamento ministerial, debería ser el Parlamento el que adoptara esas decisiones. También ocurría así en España, donde los Ministerios se creaban por Ley (y durante mucho tiempo, específicamente en la Ley de Presupuestos). Incluso en la dictadura franquista y en los primeros años de la democracia, la estructura del Gobierno estaba reservada a la Ley y a lo sumo se admitía que se modificara por Decreto-Ley: todavía la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado, asumió la reserva de ley en materia de organización del Gobierno, que era un principio que ni siquiera exigía la Constitución. Sin embargo, a partir de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, se rompió ese principio pues su artículo 70 atribuyó al Presidente del Gobierno la facultad de modificar el Gobierno mediante un Decreto dictado por sí mismo, sin pasar por el Consejo de Ministros. A partir de entonces, todas las Leyes anuales de Presupuestos atribuyeron esa facultad al Presidente y cuando el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los contenidos no presupuestarios de las Leyes de Presupuestos y, como consecuencia de ello, se inventaron las llamadas Leyes de Acompañamiento, la primera de éstas, la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, reiteró en su artículo 75 la autorización anual a favor del Presidente del Gobierno para modificar la estructura del Gobierno por sí mismo pero ya con alcance temporal indefinido.

El paso definitivo se dio con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que en una disposición sustantiva reiteró la potestad del Presidente del Gobierno, creó la figura normativa de los Decretos del Presidente y, además, amplió el ámbito material sobre el que éste puede dictar sus disposiciones, que también pueden versar sobre sus órganos de colaboración y apoyo, es decir, el Gabinete y demás órganos de la Presidencia del Gobierno [artículo 17.a)]. Incluso esta Ley ha previsto que el mismo Presidente pueda dictar disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuación [artículo 17.b)], disposiciones innominadas que, si se han dictado, no se han publicado nunca en el diario oficial.

Este lento camino que ha desembocado en los Decretos del Presidente del Gobierno ha tenido dos efectos jurídicos y políticos importan.

  1. En términos políticos, la Ley ha dado expresión al principio de canciller o de dirección presidencial pues el primer acto político de dirección presidencial que realiza un Presidente es, antes de elegir a los Ministros, organizar la estructura del Gobierno como mejor responda a su política y a sus objetivos, con muchos o pocos Ministerios, con una orientación más tradicional o más innovadora, con departamentos ministeriales muy cargados de órganos (Secretarías de Estado, Secretarías Generales) o más livianos, etc. Ese es el primer Decreto del Presidente del Gobierno. 
  1. En términos jurídicos, las cosas han cambiado mucho desde el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuración de Departamentos ministeriales, que dictó el Presidente González, con sólo cuatro artículos, una disposición adicional y otra final. En los Decretos del Presidente del siglo XXI la estructura ministerial es muy detallada (el último, el Real Decreto 1823, de 21 de diciembre, contiene catorce artículos, tres disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cinco finales) y además van acompañados de otro Decreto de regulación de Vicepresidencias. Y pocos días después, el Presidente siempre dicta otro Decreto para reorganizar el Gabinete de la Presidencia (para esta evolución mi trabajo “Los primeros Decretos que ha de dictar el Presidente del Gobierno”, en Estudios sobre el Gobierno, Madrid, 2007, págs. 131-140).

Como diría el Cardenal Cisneros, éstos son los poderes del Presidente del Gobierno. Éstos son los primeros poderes, formalizados en los primeros Decretos, a los que ni siquiera en un Gobierno de coalición debe renunciar el Presidente porque en un Gobierno de coalición se pactan los programas, las medidas y los titulares de los cargos públicos pero nunca se pacta la posición directiva del Presidente. Por eso resulta llamativo que Iglesias Turrión, que hoy por hoy no va a ser Presidente del Gobierno, quiera organizar al milímetro el Gobierno de España y quiera escribir los primeros Decretos al futuro Presidente. Si no fuera porque sabemos que forma parte de su táctica para impedir que gobierne el PSOE, resultaría ridículo. Como lo sabemos es simplemente otra de las ceremonias de confusión que probablemente habrá pactado con Rajoy.