PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN: ENTRE LAS NORMAS JURÍDICAS Y LA PRÁCTICA POLÍTICA

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El fenómeno de las coaliciones no es desconocido en España. En la crisis de la Restauración, cuando Alfonso XIII había logrado debilitar a los partidos, los últimos Gobierno de la década de los diez hasta el golpe de Estado de 1923 fueron de coalición entre conservadores y liberales, con resultados bastante estériles como contó, por ejemplo, Alcalá-Zamora (Niceto Alcalá-Zamora: Memorias de un Ministro de Alfonso XIII. 1877-1930, Madrid, 2013, págs. 155-237). En la Segunda República sólo hubo Gobiernos de coalición salvo en los Gobiernos del Frente Popular presididos por Azaña y por Casares Quiroga, que no fueron de coalición porque Largo Caballero y su fracción impidieron a Prieto acceder a la Presidencia del Consejo de Ministros y ni siquiera permitieron que el PSOE se coaliga con los republicanos. Y aunque tras el restablecimiento de la democracia el Gobierno de la Nación no ha conocido coaliciones, en Comunidades Autónomas y Ayuntamientos ha sido un fenómeno constante y positivo.

¿La Constitución dificulta, incita o permite formar Gobiernos de coalición? Para responder conviene recordar los principios de organización de un Gobierno, principios elaborados por la doctrina pero reconocidos por el Derecho positivo pues la Exposición de Motivos de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, los recoge expresamente. Esos principios son:

  • Principio de canciller. Expresa la dirección política del Presidente del Gobierno. Tiene esa denominación porque corresponde al modelo establecido por la Constitución alemana, la Ley Fundamental de Bonn, en donde el Canciller ostenta atribuciones directivas muy amplias. La citada Exposición de Motivos de la Ley del Gobierno le da la denominación de principio de dirección presidencial.
  • Principio colegial. Expresa una forma colegiada de trabajo gubernamental, forma que tiene su manifestación orgánica más característica en el Consejo de Ministros.
  • Principio departamental. Responde a un modelo organizativo que otorga gran preeminencia y autonomía a cada miembro del Gobierno. La expresión viene de que cada Ministro es titular de un Departamento ministerial.

En toda Constitución democrática están presentes los tres principios pero siempre hay uno de los tres principios que tiene preminencia (gran preeminencia, diría yo) sobre los restantes. En la Constitución española el principio predominante es el de canciller pues el Congreso otorga y retira su confianza, no al Gobierno, sino a su Presidencia (de hecho, salvo en 1982 el Congreso ha otorgado la investidura sin saber quién iba a formar parte del Gobierno). En coherencia con la confianza que se otorga sólo al Presidente, éste propone al Rey el nombramiento y cese de los Ministros a su voluntad y acuerda la disolución de las Cortes y el planteamiento de la cuestión de confianza por sí solo si bien son dos materias que ha de debatir el Consejo de Ministros, si bien el Presidente no está obligado por el sentido del debate.

Para reforzar el principio de canciller, la legislación (siguiendo prácticas mucho más antiguas) ha terminado de configurar los grandes poderes del Presidente: convoca el Consejo de Ministros y fija el orden del día (aunque en la práctica lo delega en el Vicepresidente del Gobierno, primero o único) y, lo que es más importante, en el Consejo de Ministros no se vota, pues los debates duran y los acuerdos se adoptan a voluntad del Presidente. Además, conforme a una práctica legalizada en 1985 y regulada definitivamente, el Presidente es el dueño de la estructura del Gobierno y la planta del Gobierno se adopta por Decreto del Presiden aprobado por el solo y por su única iniciativa. En todas esas prerrogativas y potestades consiste el principio de canciller.

No obstante esa preeminencia del principio de canciller, la Constitución también acoge los otros dos principios. Por una parte, aparece el principio colegial porque el Consejo de Ministros no sólo está constitucionalizado sino que incluso hay determinadas funciones gubernamentales que corresponden necesariamente al Consejo de Ministros (aprobar los proyectos de ley, deliberar sobre la disolución anticipada de las Cortes y sobre el planteamiento de la cuestión de confianza al Congreso de los Diputados, declarar los estados de alarma y estado de excepción). Y el principio departamental emerge en la Constitucióncuando se regula la posición de los Ministros como miembros de derecho necesario del Gobierno, cuando se prevé la petición parlamentaria de información a los Departamentos del Gobierno y cuando se regula la presencia de los miembros del Gobierno en las Cámaras.

Hay que señalar, no obstante, que este modelo jurídico de predominio del principio de canciller tiene un presupuesto político, que es la efectiva dirección del Presidente sobre su partido. Si el partido no acepta el liderazgo del Presidente del Gobierno, como les ocurrió a Suárez y Calvo-Sotelo entre 1979 y 1982, el principio de canciller no se disuelve pero deja de constituir un instrumento de dirección política.

Con estas premisas, un Gobierno de coalición no debe restar vigencia al principio de canciller (como ocurrió, por ejemplo, en el Gobierno tripartito de Maragall quien renunció a dirigirlo) sino articular la participación de todos los miembros buscando un foro de diálogo entre los partidos y un foro específico de coordinación intragubernamental. Pero si en aras de un acuerdo de coalición se renuncia de iure o de facto a los principales componentes del principio de canciller, el Gobierno fracasará por imposibilidad de llevar una línea firme de dirección política. Quizá más adelante haya ocasión de hablar más de los Gobiernos de coalición