OBSTÁCULOS LEGALES A LA GOBERNABILIDAD

En los niveles más elevados de la Administración la tensión entre política y profesionalidad es una realidad. La denominada Alta Administración es el eslabón que une al Gobierno con el colectivo de funcionarios y es un eslabón que cada país forja con materiales distintos. En España los Directores Generales se consideraron cargos políticos desde el siglo XIX y por ello su acceso no se sometía a ningún requisito especial de capacidad profesional. Este carácter político se moduló en la ya derogada Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (conocida por el acrónimo LOFAGE), elaborada durante la primera legislatura del Gobierno de Aznar. Esta Ley establecía reglas sobre el nombramiento de los titulares de algunos de los llamados órganos directivos de la Administración General del Estado (concretamente, de los Subsecretarios, los Secretarios Generales Técnicos y los Directores Generales), reglas que limitaban el nombramiento de estos cargos a personas que ostentaran la condición de funcionario. Concretamente, de acuerdo con la LOFAGE, para ser nombrado Subsecretario o Secretario General Técnico de un Ministerio era indispensable tener la condición de funcionario de carrera de un Cuerpo para el que se exigía poseer título superior (artículos 15.2 y 17.3), siendo condición irrenunciable para ser nombrado para estos cargos.

La LOFAGE estableció la misma regla para el nombramiento de los Directores Generales pero en este caso la exigencia se atenuaba porque permitía que el Decreto de estructura de cada Ministerio eximiera de la condición de funcionario a los titulares de una o varias Direcciones Generales. La aplicación de esta regla no ha sido pacífica, porque algunos sindicatos de la Función Pública han adoptado la práctica de recurrir ante los Tribunales todas las excepciones que introducen los Decretos de estructura de cada Ministerio y en ocasiones los Tribunales les dan la razón cuando consideran que la excepción no estaba bien motivada. En cambio, la LOFAGE no ponía cortapisas al nombramiento de Ministros, Secretarios de Estado, Secretarios Generales (con rango de Subsecretario) y Directores de Gabinetes.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha sustituido a la LOFAGE. Esta Ley, que entró en vigor un año después de su publicación, se mueve en los mismos parámetros que la LOFAGE, esto es, obligación de que Subsecretarios y Secretarios Generales Técnicos sean funcionarios del subgrupo A1 y posibilidad de eximir de esta condición a los Directores Generales (artículos 63.3, 65.3 y 66.2). Como consecuencia de la posibilidad de exceptuar de la condición de funcionario público, subgrupo A.1, el actual Consejo de Ministros, a través del Decreto de estructura orgánica básica de los Departamentos ministeriales, ha aprobado, hasta el día de hoy, trece excepciones y probablemente acordará algunas más porque faltan por aprobar los Decretos que desarrollan la estructura orgánica básica de varios Ministerios de nueva creación.

Llegados a este punto, conviene preguntarse si la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (como antes la LOAPA) no está constriñendo demasiado las facultades de dirección política del Gobierno. Esta constricción apareció en la LOAPA con el fin de reforzar la neutralidad de la Administración Pública pero desde 1997 se ha ido convirtiendo en un caladero para ciertos Cuerpos de funcionarios que se reservan puestos directivos que podrían estar abiertos a otros grupos profesionales. Con una quincena de excepciones (probablemente se llegará a esa cifra), la reserva relativa de Direcciones Generales está consiguiendo tres efectos, a saber:

  • Limita la función directiva del Gobierno sobre la Administración, función recogida en el artículo 97 de la Constitución sin que esa restricción tenga una apoyatura clara en ésta, en su artículo 103.
  • Empobrece la base subjetiva de la alta dirección administrativa. Si no existiera esta limitación los Gobiernos acudirían probablemente a nombrar a profesionales no procedentes del sector público, pues el carácter universal de los Departamentos ministeriales aconsejaría nombrar profesionales de muy variados orígenes.
  • Provoca un efecto inverso de expoil system pues castiga al partido que accede al Gobierno obligándole a prescindir de colaboradores valiosos (especialmente militantes) si carecen de la condición de funcionario.

Por eso quizá haya llegado el momento de empezar a debatir la conveniencia de mantener un modelo tan rígido de acceso a los órganos directivos de la Administración. Aunque habría resistencias en los Cuerpos de la función pública, quizá sea necesario para devolver al Gobierno la función directiva de la Administración que le otorga el artículo 97 de la Constitución.