MONTES E INCENDIOS FORESTALES: UN RIESGO CRECIENTE ANTE OTRA MÁS DE LAS POLÍTICAS INADECUADAS DEL GOBIERNO DE RAJOY

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EL CAMBIO DE TENDENCIA POR LAS POLÍTICAS DEL PSOE EN 2006.

En el presente siglo se han adoptado una gran cantidad de medidas positivas para prevenir y combatir los incendios forestales, y muy particularmente desde la legislatura iniciada en 2004, bajo gobierno del PSOE, cuando: se aprueba la Ley 10/2006, de 28 de abril, de Montes (en la que se modifica la Ley 43/2003, para incorporar la política de lucha contra el fuego y, entre otros aspectos, la obligación de que después de un incendio el terreno afectado permanezca 30 años sin cambio de uso forestal); se realiza la creación de una Fiscalía Especial contra los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico, del medio ambiente e incendios forestales, con categoría de Fiscal de Sala; se crea la Unidad Militar de Emergencia; y se incrementan muy sensiblemente la coordinación interadministrativa y los medios y los presupuestos para la prevención y lucha contra los incendios, a la vez que se establece la consideración de los agentes forestales como agentes de la autoridad, con objeto de reforzar su función preventiva, y, por último, se refuerzan los presupuestos asociados a los espacios protegidos, al desarrollo rural y a la biodiversidad.

Los resultados de estas medidas han sido muy positivos, como se aprecia en las dos figuras siguientes, aunque insuficientes, sobre todo en lo que afecta a la producción de grandes incendios forestales (GIF) que tienden a ser la principal preocupación de cara al futuro, junto a los riesgos de las contrarreformas llevadas a cabo por el Gobierno de Rajoy.

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Fuente: Ministerio de Agricultura, alimentación y medio ambiente. Agosto de 2016

En efecto, al margen de la evolución del número total de incendios, la amenaza creciente está asociada a grandes incendios forestales (GIF), de pequeño número anual, pero responsables de más de la tercera parte de la superficie quemada, y con una media creciente de ésta por incendio, tal y como se aprecia en la Figura siguiente. Y contra los que los servicios de extinción tienen una eficacia mucho más reducida, tal y como se ha podido constatar internacionalmente (recuérdense las noticias sobre los GIF en el Estado de California o en Indonesia, Australia, etc.). De hecho, en España, en 2015, 15 grandes incendios quemaron el 38% de las 103.000 hectáreas afectadas por el fuego.

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CAUSAS DE LOS INCENDIOS FORESTALES.

Los incendios presentan un componente fuertemente estructural, si bien con muchas singularidades diferenciadoras, asociadas a la estacionalidad, a los cambios de la climatología o a las circunstancias sociales de las poblaciones de las zonas en las que se producen con más frecuencia (Galicia y Noroeste de España, fundamentalmente, donde son muy mayoritarios los incendios intencionados). El corredor mediterráneo y las Canarias son los otros ámbitos en los que los incendios tienen una especial significación, aunque a distancia de Galicia en cuanto a número y consecuencias totales de los mismos.

El conocimiento de las causas de los incendios es profundo y contrastado: se inician de forma intencionada o ilegal (del orden del 60% se deben a quemas agrícolas incontroladas e ilegales, pirómanos, venganzas personales, causas políticas, preparación para la urbanización, caza, diversión irresponsable, etc.), o son producidos por rayos (del orden del 4% de los incendios totales), por negligencias no intencionadas o causas fortuitas (del orden del 18% del total), de causa no encontrada o desconocida (del orden del 18% del total),o por reproducción de incendios anteriores(porcentaje marginal).

Como síntesis, la causa mayoritaria y fundamental tiene un origen humano, estando éste presente en más del 80% de los incendios producidos; y en un porcentaje no desdeñable hasta 2006 –sobre todo en el litoral­ se correspondía con el objetivo de promover urbanizaciones en los terrenos previamente quemados.Objetivo que, en la actualidad, con los cambios permitidos desde 2012 por el Gobierno de Rajoy, primero en la Comunidad Valenciana y ahora ya para toda España con su última modificación legislativa de la ley de montes, nuevamente es de esperar que un cierto porcentaje de incendios vuelvan a responder a estos motivos de promoción y revalorización urbanística, sobre todo en los casos más cercanos a los núcleos habitados, que son también los que introducen un mayor riesgo a la población.

FACTORES ESTRUCTURALES CONDICIONADORES DE LA EVOLUCIÓN DE LOS INCENDIOS.

Anualmente los incendios afectan a del orden del cinco por mil de la superficie forestal española (superficie forestal arbolada, arbustiva y de matorral) que, a su vez, representa del orden del 40% del total de España, y tiende a crecer a medida que las superficies de cultivo, y sobre todo las dedicadas a pasto, sufren reducciones muy significativas por el abandono de la agricultura, por los procesos de intensificación de la ganadería, y por el ritmo decreciente de esta actividad en el medio rural español.Porque al final, como en muchos de los graves problemas que afectan al territorio español, la causa principal asociada a los incendios (y principalmente a los grandes incendios) es básicamente de Modelo de desarrollo.

En efecto, como vimos en el artículo anterior, el actual modelo de desarrollo español aboca a un medio rural crecientemente despoblado y envejecido. Menos agricultura y ganadería, la pérdida de los mosaicos de cultivos agrícolas y forestales que evitan el bosque continuo, la invasión de la segunda residencia y de la población urbana excursionista en los bosques, y la expansión del matorral indiferenciado, son todos elementos que tienden a incrementar los riesgos de grandes incendios, y a que la superficie afectada por estos sea creciente. Además, la tradición española del uso del fuego como herramienta de gestión de los ecosistemas (prados, tipos de caza, quema de áreas segadas, etc.) está muy ligada a la producción de incendios de mayor o menor intencionalidad. Simultáneamente, en nuestros montes y bosques la dialéctica rentabilidad/conservación muestra equilibrios difíciles de mantener. De hecho, los grandes incendios forestales están asociados a los montes y masas forestales que se transformaron intensamente a mediados del siglo XX, para aprovechar recursos como la madera o la resina, pero que ahora están marginados por el despoblamiento rural, el abandono de las actividades tradicionales, la falta de inversión y la ausencia de políticas serias que gestionen el territorio de forma ordenada y sostenible.

En ese sentido, la extensa política de repoblación con pinares, óptimos para muchos de los suelos esqueléticos que caracterizan a nuestros montes, y que es útil desde la perspectiva de fijar carbono, evitar la erosión y evitar la degradación de suelos agrícolas marginales abandonados, necesita una gestión posterior que no se está produciendo, tanto por la falta de presupuestos como por la ausencia de rentabilidad para el aprovechamiento directo de los mismos. Porque pese al incremento de la superficie de monte, alrededor del 75% de la producción forestal de madera se concentra en la Cornisa Cantábrica y, en particular en Galicia, con una superficie que supone del orden del 20% de la superficie forestal arbolada española. En el resto de la superficie arbolada, salvo contadas excepciones, la rentabilidad de los montes es prácticamente nula, lo que dificulta una silvicultura preventiva de incendios en los montes privados, que tampoco es incentivada adecuadamente desde el sector público, pese al valor de los beneficios indirectos generados por esta superficie arbolada (servicios de los ecosistemas) que, por ahora, no se valoran económicamente de forma significativa. La conclusión es que también la falta de rentabilidad de los aprovechamientos forestales y la reducción de la ganadería extensiva dan lugar a unacreciente acumulación de combustibles en los montes.

También la emigración rural de los jóvenes, con el consiguiente despoblamiento y envejecimiento de la población rural, reduce la mano de obra cualificada para los trabajos de mantenimiento del espacio forestal y la dotación de personal de las brigadas de extinción con conocimiento del área de actuación.

Por último, un importante aspecto a destacar es la simultaneidad de incendios y sequías en España. Años considerados muy secos desde el punto de vista hidrológico, son años en que también los incendios superan la media, sobre todo en superficie quemada (1974/75; 1978/80; 1983/1985; 1987/89, 1993/94; 1997/2000; 2004/2005, 2011/2012 y, previsiblemente 2016/2017) con records de superficie afectada en los años 1978, 1985, 1989, 1994 y 2012 (del orden de 450.000 ha cada año, salvo en 2012 que se situó en del orden de la mitad, aunque doblando la superficie media del período 2005-2015).

CONSECUENCIAS DE LOS INCENDIOS.

Más de 120 personas han fallecido durante la extinción de incendios en los últimos 25 años y cada vez son más los daños patrimoniales asociados a los mismos. Las otras víctimas de los incendios son las personas que pierden sus medios de vida en los bosques incendiados, el suelo y la biodiversidad, no ya sólo por las consecuencias directas de los incendios, sino también por las indirectas asociadas a la degradación que los mismos implican sobre el suelo base de los ecosistemas terrestres. Y a medida que las condiciones para que los incendios adquieran características más intensas y pasen a grandes incendios se incrementan, las consecuencias son exponencialmente más graves desde la perspectiva de los daños generados, de los costes de extinción y de los costes y fragilidad de la restauración ecológica.

Además, si a grandes incendios suceden lluvias en áreas en pendiente, los suelospueden erosionarse y perder su estructura base si no se protegen, siendo necesario señalar que un centímetro de ese suelo fértil ha necesitado períodos superiores al siglopara su formación. Y que si el incendio de matorrales conlleva periodos de regeneración de entre tres o diez años, los incendios de bosques maduros pueden implicar periodos de regeneración que superen el centenar de años.

Los costes de los incendios no son, por lo tanto, los evidentes costes personales o patrimoniales, sino también unos crecientes costes ecológicos –erosión, pérdida de biodiversidad, destrucción de la cubierta vegetal, pérdida de los servicios de los ecosistemas deteriorados, emisiones de gases de efecto invernadero, etc.­ con importantes consecuencias sobre la regulación hídrica (pérdida de la función de los bosques en la recarga de la capa freática y en la reducción de la escorrentía y erosión que significan los bosques, ayudando a paliar inundaciones) y sobre el deterioro de los microclimas locales y globales.

Por otro lado, estos costes de los incendios sonmagnificados, y en parte ven incentivada su producción, por parte de los medios de comunicación que reiteran las referencias a esos incendios forestales, dando satisfacción, como sucede con el terrorismo, a una de las motivaciones básicas de los pirómanos (responsables del orden del 8% de los incendios) que ven reflejadas y destacadas sus actuaciones en las televisiones y periódicos, animándoles a continuar con su labor destructora.

LOS INADECUADOS CAMBIOS POLÍTICOS DEL GOBIERNO DE RAJOY DESDE 2012.

Las políticas y actuaciones necesarias para prevenir los incendios y sus efectos en los distintos territorios españoles,así como para corregir sus efectos cuando se producen, no presentan la más mínima desde una perspectiva científica. Hace mucho tiempo que se sabe que se requieren modificaciones estructurales significativas en el modelo de desarrollo rural español, junto a actuaciones específicas de prevención adaptación/resiliencia ante procesos que no se pueden evitar (incendios por rayos o fortuitos, por ejemplo), y actuaciones de corrección y políticas proactivas ante los procesos que hay que evitar (lucha contra los incendios intencionados o negligentes).

Las Administraciones, con las adecuadas planificaciones, regulaciones, gestiones y actuaciones, son las que pueden posibilitar avanzar en las modificaciones requeridas. En ese sentido, el viernes 24 de junio de 2016 se aprobaba por el Gobierno de Rajoy en funciones, el Plan de Actuaciones de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales para el año 2016, que siguiendo pautas de años anteriores, cuenta con la participación de los Ministerios de la Presidencia, Justicia, Defensa, Hacienda, Interior, Fomento, Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y Economía y Competitividad; e incluye el conjunto de actuaciones específicos de cada Departamento asociado a la prevención y extinción de incendios forestales, así como a la identificación y persecución de los provocadores de los mismos (en poco más del 10% de los casos se encuentra al culpable y en muchísimos menos son declarados culpables por los juzgados correspondientes).

Este Plan es una necesidad, pero no debiera considerase suficiente ni debiera estar restringido a la llegada anual del verano. Además, aunque los pactos no han sido precisamente una característica del Gobierno de Rajoy, este plan debería haber venido acompañado del establecimiento de un pacto con los distintos agentes sociales, particularmente con los propietarios forestales (más del 70% de la superficie forestal española es privada), sindicatos y políticos de las tres administraciones, para afrontar el reto de reducir drásticamente los incendios forestales en España, el riesgo de producción de grandes incendios, y para minimizar sus consecuencias una vez producidos estos.

Ausencia de pactos que no es el único retroceso en las políticas adoptadas desde 2012, bajo el Gobierno de Rajoy,y que se suman a su nefasta gestión –para la mayoría de los ciudadanos­ de la crisis económica, y a las fuertes reducciones presupuestarias en materias ligadas a la promoción de un desarrollo rural sostenible, que es la principal línea de actuación imprescindible para modificar las causas estructurales ligadas al Modelo de desarrollo.

Así, aunque el presupuesto para la extinción de incendios no se haya visto afectado en la misma medida que el resto de políticas como consecuencia del “ajuste fiscal” impuesto por la UE, lo cierto es que ya desde 2012 se han producido fuertes “recortes” en las cuantías destinadas a los programas de desarrollo rural (reducción de hasta un 80%), en reforestación, o en conservación de espacios naturales (incluidos los Parques Nacionales), a la vez que se ha producido un claro retroceso en el apoyo al uso energético de la biomasa (paralelo al generado para las energías renovables) y, lo que es peor, se han propiciado contrarreformas legislativas con incidencia muy negativa en la lucha contra los incendios.

Así, ya se ha señalado la importancia de la contrarreforma introducida en la nueva Ley de Montes, que permiteconstruir en terrenos incendiados, al dejar vía libre a las Comunidades Autónomas para que recalifiquen urbanísticamente el suelo que haya sufrido incendios si hay motivos de interés público, sin que tengan que pasar los 30 años marcados como plazo en la anterior Ley de montes de 2006. Ello deja abierta la puerta a la provocación de incendios para la búsqueda de dicha recalificación, sobre todo en terrenos cercanos a áreas ya urbanizadas que son, precisamente, donde los riesgos para la población y sus patrimonios son más graves.

En paralelo, desde 2012 el presupuesto destinado a la protección de los montes se ha visto reducido a la mitad, lo que no ha sido indiferente a que, desde entonces, se hayan producido más de 35.000 incendios, superando las 215.000 hectáreas de patrimonio natural consumidas por las llamas. A lo que hay que añadir el freno a las imprescindibles -y siempre muy reducidas presupuestariamente- políticas silvícolas para la defensa de los montes, tanto públicos como privados, junto con la restricción a las políticas de apoyo al uso de la biomasa forestal residual (inviable sin ayudas que hagan rentable su gestión), que es un mecanismo eficiente de limpieza de los montes y de prevención de incendios; o la reducción práctica del apoyo a los Equipos de Prevención de Incendios o de Defensa Forestal, creados con colaboración estatal en las autonomías; o la insuficiente potenciación del apoyo a la I+D en prevención de incendios, o en corrección de sus consecuencias, con el empleo de nuevas tecnologías (teledetección espacial, comunicaciones por satélite y nuevas aplicaciones de cartografía digital, predicción meteorológica y ayuda a la toma de decisiones) y medios (aviones nocturnos para la extinción, sensores de alerta temprana,…); o de educación y sensibilización preventiva de la población para evitar incendios forestales; o de capacitación profesional en la prevención y lucha contra incendios; o de reducción de la combustibilidad de los montes, entre otros muchos cauces de actuación que no han tenido la evolución ni intensidad necesaria desde 2012.

CALENTAMIENTO GLOBAL Y POLÍTICAS DE PREVENCIÓN DE INCENDIOS.

Se espera que con el Calentamiento Global previsible el número de conatos aumente, y que el porcentaje de ellos que acaben en grandes incendios se incremente, superando la superficie total quemada las cotas de más de 200.000 ha/año, con un número reducido de incendios que alcanzarán grandes dimensiones, pero que serán responsables de la mayoría de los daños.

Ante este Escenario previsible, el futuro Gobierno debería tener claro que ha de corregir radicalmente la política seguida en los últimos cuatro años, y recuperar urgentemente medidas y líneas de actuación prácticamente penalizadaspor el Gobierno de Rajoy. Lo que implica, con el máximo conocimiento, información y transparencia hacia la ciudadanía, entre otros aspectos:

  • Promover un desarrollo rural sostenible, que, junto a la disposiciónde fondos presupuestarios suficientes (corrigiendo las reducciones presupuestarias establecidas desde 2012), permitan ejecutar medidas de silvicultura preventiva que hagan desaparecer, entre otros aspectos, masas continuas e indiferenciadas de especies pirófitasalóctonas, transformando los bosques monoespecíficos a biodiversos, con especies autóctonas mitigadoras de las consecuencias de los incendios.
  • Es necesaria una mayor planificación estatal sobre los sistemas forestales, ya que sus beneficios no sólo afectan a las comunidades autónomas en que se encuentran los bosques, sino que estos se generalizan sobre todos los ciudadanos y sobre los territorios situados aguas debajo de los mismos, por su incidencia sobre los servicios de los ecosistemas o el ciclo hidrológico, al favorecer la infiltración y permitir caudales más estables en los ríos.
  • Promocionar los valores ecológicos, económicos y sociales de los ecosistemas forestales bajo criterios de sostenibilidad económica y ambiental, asegurando que los beneficios que generan los bosques recaigan sobre los habitantes de las localidades en que se encuentran los mismos (conviene recordar el bajo número y consecuencias de incendios en localidades en las que la población se beneficia de la explotación de los bosques).
  • Asignar los recursos económicos necesarios para cuidar los bosques y la ganadería extensiva (lo que generaría empleo estable en el medio rural) en vez de luego tener que emplear esos recursos económicos en la extinción de los incendios que se producirán en los mismos ante la falta de estos cuidados.
  • Se deben ejecutar las infraestructuras de prevención necesarias en cada ámbito según el nivel de riesgo (pistas, cortafuegos, puntos de agua, instalaciones de vigilancia, pistas para medios aéreos, etc.).
  • Se debe controlar el cumplimiento de las regulaciones de autodefensa en la interfaz urbano-forestal, que deben ser consideradas prioritarias y dotadas de los presupuestos necesarios.
  • Se deben establecer medidas más eficaces para reducir la incidencia de las negligencias y de los incendios intencionados, mediante actuaciones normativas y de educación social que fomenten comportamientos responsables.
  • Se deben potenciar los medios de la Fiscalía Especial de Medio Ambiente y Urbanismo, SEPRONA, agentes forestales, etc.,para la persecución y penalización de actuaciones ilícitas.
  • Se deben propiciar e incentivar líneas de I+D abiertas al desarrollo de técnicas de prevención, alarmay extinción rápida de conatos y pequeños incendios, con la actuación conjunta de medios de CCAA y AGE adecuadamente coordinados, evitando que se transformen en grandes incendios de muy graves consecuencias.
  • Se debe regular y potenciar el aprovechamiento de la biomasa residual de los montes como energía alternativa.

En todo caso, no podemos terminar sin señalar que las competencias de las Comunidades Autónomas hacen que ellas sean necesariamente el principal agente gestor de la problemática de los incendios; y que, como antes se ha señalado, el problema fundamental que subyace es el del Modelo de desarrollo promovido, por lo que el abandono práctico, en alguna de ellas, de la ordenación del territorio para propiciar un desarrollo territorial sostenible, y la fuerte carencia de medios aplicados para la gestión de su patrimonio natural, no es independiente del número y consecuencias de los incendios que se producen en las mismas.