LAS PANTALLAS QUE INVENTAN LAS ADMINISTRACIONES PARA ELUDIR SUS RESPONSABILIDADES

La Cameralística alemana del siglo XVIII y, tras ésta, la Ciencia de la Policía que se elaboró en Europa occidental en el mismo siglo, nos enseñaron que la Administración Pública es un ente instrumental al servicio de quien ostenta el poder (Monarca absoluto, Gobierno representativo, etc.). Esta idea se perdió durante el franquismo que disolvió el Gobierno en la Administración para mejor resaltar la preeminencia del dictador en su calidad de Jefe del Estado pero la Constitución de 1978 restableció la disociación al proclamar que el Gobierno dirige la Administración (artículo 97) y que ésta sirve con objetividad los intereses generales (artículo 103.1). De ello se desprende que la aplicación del programa político del Gobierno ha de hacerse a través de la Administración Pública y que ésta ha de ocuparse no sólo de que se ejecute ese programa político sino, en general, del cumplimiento de la legislación.

Dicho de otro modo, la Administración no puede evadir las responsabilidades que le atribuye la legislación (en el sentido amplio del término, Constitución, Leyes, Reglamentos de diverso rango) cuando, amparándose en un indefinido principio de transparencia o en una discutible necesidad de participación de la sociedad civil, renuncia (al menos aparentemente) a adoptar decisiones y se acomoda a la propuesta de comisiones externas que sustituyen a la Administración.

Este fenómeno se da en España hace poco tiempo, dos o tres décadas como mucho (a este fenómeno me referí en el artículo “El Guernica en el Prado o la despublificación de las Bellas Artes”, Temas para el debate, núm. 184, marzo, 2010, págs. 20-22, publicado bajo el pseudónimo de Hermenegildo Solórzano), pero tiene efectos perturbadores para la buena gestión administrativa y para el necesario control parlamentario del Gobierno (artículo 66.2 de la Constitución). Además, y esto es particularmente grave, es una ficción pues con frecuencia a través de estos procedimientos la Administración (o sus agentes, los funcionarios) siguen ejerciendo el poder de decisión. Las formas más usuales de “pantalla” en la Administración General del Estado son las comisiones de “expertos” externos que se constituyen, bien para asesorar a la Administración en la selección de un puesto de trabajo de libre designación bien para proponer a la Administración como se distribuyen subvenciones u otras ayudas económicas públicas.

En el fenómeno de las comisiones de expertos que se constituyen para proponer a un Ministerio el nombre de un candidato a un puesto de trabajo de los denominados de libre designación, la autoridad convocante debería actuar mediante la apreciación discrecional de la idoneidad de los candidatos (artículo 80 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre). Pero en algunos Ministerios, sin base normativa suficiente y para ciertos puestos de trabajo considerados glamurosos (nunca se hace para seleccionar al jefe de la Oficina Presupuestaria o al Oficial Mayor) se ha adquirido la práctica de nombrar comisiones que asesoran al órgano convocante. Pero esta práctica arrastra un problema político y un posible problema jurídico.

En sentido político, si el legislador ha decidido que los órganos políticos de un Ministerio elijan sin concurso de méritos a sus colaboradores más directos (de ahí la discrecionalidad), parece discutible que esta selección, que puede generar responsabilidad y ser objeto de control parlamentario, se diluya en la propuesta de una comisión. En realidad, es un fraude y una cobardía. Fraude porque si el nombrado cometiera algún error grave que también generara responsabilidad, la autoridad que lo nombró podría escapar de la responsabilidad invocando la propuesta de la comisión de expertos. Y una cobardía, porque es una forma de esquivar esa responsabilidad política y situarse, como reza el título de este artículo, tras una pantalla.

En sentido jurídico, hay que cuestionar la legalidad de esta clase de comisiones de expertos. El citado artículo 80 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público se refiere a la intervención de especialistas que permitan apreciar la idoneidad de los candidatos. Sin embargo, la Disposición Final Cuarta de la misma Ley defiere la eficacia de lo establecido en el Capítulo III del Título V (en donde está incardinado el artículo 80) a que entren en vigor las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de ese Estatuto, Leyes que aún no se han elaborado. Pero aun cuando se pudiera considerar vigente este precepto, debemos señalar que los expertos no deben actuar como comisión ni formular valoraciones que transformarían la convocatoria en un concurso de méritos. En definitiva, reiterando su carencia de apoyatura normativa, hay que apuntar que se trata de unas comisiones rodeadas de nebulosas jurídicas. Estamos ante conceptos jurídicos indeterminados que permiten toda clase de interpretaciones.

Lo mismo podemos decir de la costumbre de constituir comisiones de expertos para distribuir subvenciones y otras ayudas públicas, donde la Administración se sitúa tras una pantalla y deja que personas ajenas a la Administración (carentes de toda responsabilidad política) decidan el destino de dineros públicos sobre los que la Administración debe dar cuenta al ciudadano.

En realidad, acudir a estas comisiones tiene algo de engañoso. La Administración pone las reglas y además se cuida de que en las mismas estén presentes funcionarios que vigilan el procedimiento para que dé los resultados esperados. Pero no deja de ser un fraude democrático (porque induce a engaño a los ciudadanos) y un fraude parlamentario (porque dificulta el control de las Cortes Generales).