LAS GUERRAS DEL AGUA (2)

Terminábamos el artículo anterior con la consideración de que los Planes de Cuenca/Demarcación, de Sequía y la Política Estatal de Regadío no siempre han venido demostrado la adecuación deseable a los intereses del conjunto de la población, ni a la sostenibilidad ambiental y al equilibrio territorial, al promover medidas para la satisfacción de previsiones de demandas a veces realizadas desde una perspectiva excesivamente sectorial, que beneficia a territorios concretos y que colabora en la perpetuación y reproducción de un modelo de desarrollo territorial que dista de ser el óptimo para un país como España.

Una de las bases de esa situación se encuentra en el mecanismo de asignación y reserva de recursos en los Escenarios y niveles de garantía establecidos en la planificación hidrológica. De hecho, en los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones realizados, los conceptos de asignaciones y reservas constituyen un mecanismo esencial para distribuir los recursos disponibles entre los usos actuales y previsibles, conseguir un teórico uso sostenible del recurso, y proporcionar una base normativa para establecer los derechos de agua.

Se supone que es el Plan el que asigna y reserva los recursos disponibles a los usos actuales y previsibles del agua en los distintos Escenarios analizados, incorporando la posibilidad de condicionar las reservas a la materialización de las actuaciones del Programa de Medidas establecidas, aunque lo cierto es que la gestión del real del agua tiene, con posterioridad al Plan, que adaptarse a circunstancias específicas (fundamentalmente las sequías no adecuadamente consideradas en los planes hasta ahora) que cambian –a veces radicalmente- las previsiones del mismo sobre todo en lo que se refiere a los recursos y necesidades ambientales.

En España, los planes hidrológicos se concibieron antes de aprobarse la Directiva Marco Europea sobre el agua (DMA) y tenían objetivos diferentes a los de ésta, ya que se elaboraban para satisfacer las necesidades de la demanda previsible para abastecimiento y para las actividades económicas, con una importancia fundamental de la del regadío. Con estas bases, se procedía a distribuir el agua entre las demandas y cuencas con una consideración marginal de sus efectos ambientales.

La DMA, de obligado cumplimiento, estableció objetivos y criterios diferentes que obligaban a modificar los criterios de la planificación y gestión del agua en España, modificación sólo parcialmente cumplida. Se ha tratado de justificar que se combinan ambos enfoques (las demandas de agua y la protección ambiental) pero la filosofía imperante entre técnicos especializados y en las propias administraciones competentes ha venido siendo la de anteponer la filosofía tradicional imperante en España a los criterios de la DMA, que reiteradamente se han intentado modificar en la práctica. Se destaca la desigual distribución de recursos/demandas entre cuencas y se utilizan los mecanismos de excepcionalidad que contempla dicha DMA, para mantener la prioridad de satisfacción de cualquier tipo de demanda por la vía de la inversión en obras públicas (criterio dominante en todas las planificaciones realizadas).

El mecanismo teórico que se sigue es el de establecer un balance para cada uno de los sistemas de explotación definidos en cada cuenca, con base a los siguientes criterios teóricos:

a) Los caudales ecológicos no tienen el carácter de uso, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación, si bien a los mismos también se les aplica la regla de su subordinación a la garantía de abastecimiento de poblaciones (artículo 60.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas -TRLA).

b) La satisfacción de las demandas productivas normalmente se realiza según lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aunque el Plan Hidrológico puede justificar cambios en los criterios de prioridad establecidos, siendo en todo caso el abastecimiento a la población la prioridad básica.

c) Las asignaciones se establecen a partir de los derechos, los usos y las demandas de agua, teniendo como límite máximo los recursos disponibles.

d) Como criterio general, la asignación coincide con los derechos si éstos ya están concedidos o se encuentran en tramitación avanzada (existencia de informe de compatibilidad con el plan, regularización de derechos, etc.). En caso de que no sea así, la asignación se realiza teniendo en cuenta las demandas estimadas y/o los suministros que se han producido en los últimos años. En los sistemas donde los recursos disponibles no son suficientes para atender los derechos reconocibles, harían falta aportes en caso de que se decidiese atender esos derechos.

e) Las reservas se establecen teniendo en cuenta las demandas previsibles y los recursos sobrantes tras realizar las asignaciones. Cuando no existen recursos sobrantes las reservas se condicionan a la materialización de distintas actuaciones de modernización, reutilización, mejora de la capacidad regulación, o desalación, entre otras.

Estos criterios, aplicados uniformemente en una España con una gran variabilidad respecto a las precipitaciones y aportaciones hídricas de las distintas zonas de su territorio, unido al hecho de que la demanda hídrica de las zonas de regadío, industriales, turísticas y residenciales, se concentran en espacios y tiempos determinados, dan lugar a fuertes desequilibrios entre disponibilidades y necesidades hídricas, fundamentalmente en el estío, generando tensiones que, como veremos, el cambio climático tiende a maximizar.

Por otra parte, en la localización y expansión de las demandas productivas, y muy especialmente del regadío y, en mucho menor medida de campos de golf o nuevas urbanizaciones, previamente no se ha tenido normalmente en cuenta la disponibilidad del agua ni el coste de acceso a este recurso, ya que la filosofía oficial era que las actuaciones públicas debían satisfacer toda la demanda previsible, y eran fundamentalmente los presupuestos generales del Estado los que se encargaban de la realización de las obras necesarias.

Este comportamiento ha permitido que una parte muy reducida de la población española, dedicada fundamentalmente a la agricultura, haya visto incrementar sensiblemente su renta familiar al pasar sus explotaciones de secano a regadío (en algunos cultivos y áreas la productividad por hectárea ha llegado a incrementarse en un 500%) pero sin la contrapartida del pago del agua a su coste de oportunidad, sobre todo en épocas de sequía, y sin considerar las externalidades ambientales y en los servicios de los ecosistemas que se generaban en el propio territorio o en los alternativos de los que se detraía el agua.

Como resultado, junto a una amplia suficiencia -hasta ahora- para satisfacer las necesidades de la demanda con las aportaciones naturales reguladas en la denominada España húmeda (cuencas norte, noroeste y, en menor medida, la cabecera del Ebro y del Duero), coexiste un fuerte déficit en la denominada España seca (cuencas de los ríos Segura, Guadalquivir, Júcar, y de Canarias, Sur y Baleares). Escasez que no ha sido óbice para que continúe en ellas la expansión de los regadíos, de la urbanización, o de las demandas hídricas del sector terciario, sin la interiorización de los costes generados y con la esperanza de que las administraciones resuelvan el problema en su momento con los presupuestos generales o autonómicos correspondientes.

Se han ido retrasando, por motivos de diferentes tipos, medidas urgentes para recuperar los equilibrios imprescindibles y para ajustarse a los Objetivos de la DMA, como son, fundamentalmente, la reforma del sistema concesional para ajustar las concesiones a la disponibilidad real del agua, la internalización real de costes, o la coordinación en cada autonomía, a través de su política de Ordenación del Territorio, de la política del agua con otras políticas incidentes en el desarrollo de su Modelo territorial: como las de desarrollo urbano y rural, las de conservación de la biodiversidad y las agrícolas; o el imprescindible fomento de una mayor participación ciudadana activa en la toma de decisiones en torno al agua, hasta ahora demasiado restringida a las posiciones de demandantes agrupados en lobbies.

El resultado hasta ahora ha venido siendo una serie de conflictos por el agua originados por ese incremento de sus demandas por encima de las disponibilidades medias aseguradas, fundamentalmente como consecuencia del incremento de la superficie de las áreas de regadío, en aquellos territorios donde la presión para la transformación en regadío de la agricultura es más fuerte, ya sea por gozar de mayores beneficios, por mayor productividad o por mayores ayudas públicas. En menor medida también han colaborado en los conflictos por el agua, el incremento de la demanda unitaria por habitante, o la expansión de las áreas residenciales, industriales o turísticas sin la correspondiente disponibilidad previa de recursos asegurados, dando lugar a un déficit de las disponibilidades hídricas totales con respecto a la demanda.

Estas situaciones de conflicto van a perdurar –y previsiblemente van a agravarse- en los próximos años, incidiendo sobre territorios que realmente son muy sensibles a las disponibilidades hídricas, afectando entre ellos, al delta del Ebro, a la situación de los regadíos en el Júcar y en el Vinalopó, a la cuenca del Segura, al Alto Guadiana y la demanda en la cuenca alta el Tajo, a la cuenca del Guadalquivir, con especial incidencia en el área de influencia de Doñana, y, por supuesto, a los archipiélagos y sur mediterráneo español. Espacios en los que el equilibrio previsible es difícilmente viable salvo que se tomen medidas y políticas muy diferentes a las vigentes en la planificación realizada, que tengan en cuanta de una forma correcta:

a) Todos los costes imputables al uso del agua en cada parte del territorio, incluidos los del mantenimiento ambiental de todos los ecosistemas en el conjunto de las cuencas afectadas.

b) Las subvenciones productivas implícitas necesarias para hacer viable el uso de este agua por parte de cada usuario en cada punto del territorio, y quién y cómo se están abonando las mismas.

c) Las medidas alternativas reales que existen para abordar los binomios aportaciones-demanda en cada territorio, y su coste de oportunidad real.

d) Las garantías de disponibilidad del recurso hídrico que se pueden obtener en cada alternativa para cada usuario. Es evidente que no es la misma situación la que se da en el litoral, donde se pueden obtener recursos ligados a la desalación del agua de mar, que en el interior, donde esta posibilidad es inexistente.

Con los datos disponibles, no cabe duda que una correcta evaluación en términos de coste total real de las Medidas que se incorporan en los Planes Hidrológicos, tal y como establece la DMA, cuestionaría la realización de nuevas obras hidráulicas de costes desproporcionados a los beneficios que generan para un nuevo regadío que necesita ser subvencionado en todos sus aspectos (infraestructuras, inputs y producciones) y demostraría las ventajas de alternativas distintas a los trasvases para el este y sur español.

Sin embargo, la manipulación y aproximaciones parciales realizadas desde distintos ámbitos a este problema han derivado en una falta de credibilidad en los estudios técnicos realizados; lo cual ha venido propiciado por la subordinación de los análisis a la obtención de los resultados buscados: satisfacción de todas las demandas actuales y previsibles a través de obras hidráulicas realizadas y mantenidas desde el Estado.

En este marco, el debate sobre el agua en la arena política y social de muchas regiones ha adquirido un peso desmesurado y una posición central en la confrontación impulsada por los partidos políticos como medio de atraer votos. Las reivindicaciones sobre el agua se convierten en el núcleo articulador de una nueva (o renovada) identidad regional en las Comunidades Autónomas afectadas. El sector agrario se convierte en un bloque corporativo sólido, pese a su decreciente peso en la economía y en el empleo, cementado en una reacción de defensa frente a las potenciales amenazas de reducción de los recursos hídricos de la región, propios o esperados.

La población de las Comunidades Autónomas en conflicto ha interiorizado, tras fuertes campañas políticas y mediáticas, aspectos de gran trascendencia social y política:

  • el carácter vital del agua para el desarrollo, lo cual es evidente;
  • el concepto de “déficit estructural hídrico”, entendido como derecho a que toda la demanda sea satisfecha por parte del estado, al margen de los recursos disponibles y, naturalmente, a coste altamente subvencionado;
  • la valoración de la tradición agrícola de la región, al margen del peso que la agricultura tenga en el empleo o renta de la misma, y del derecho indiscriminado al agua para regadío, cualquiera que sea su coste público y ambiental, también al margen del beneficio privado que ello implique para los regantes;
  • la valoración abstracta y atávica de la actividad agraria como sector esencial para el desarrollo regional, al margen de su participación real en el mismo;
  • la generalización del carácter ejemplar de la gestión que hacen los agricultores de “su región” del agua, pese a la gran variedad de situaciones reales que se producen;
  • la asociación de la sostenibilidad del desarrollo regional al imprescindible incremento de oferta de agua para satisfacer las demandas existentes y previsibles.

Como síntesis, podemos señalar que la base objetiva de los conflictos por el agua es la discusión sobre la utilización de un recurso escaso en unos territorios o en otros, para posibilitar un determinado tipo de desarrollo territorial. Y que las decisiones que normalmente se adoptan a nivel estatal son dependientes del poder relativo de negociación de cada Comunidad Autónoma, Ayuntamiento, “lobby” empresarial, etc. Poder que se incrementa de forma sustancialmente diferenciada, de unos espacios a otros, con los resultados de las elecciones y con el balance territorial de las tensiones en el seno del propio partido que soporta al Gobierno, naturalmente siempre en la dirección de inclinar la balanza del lado de los intereses de los que se estiman como sus votantes. Dinámica en la que la pérdida demográfica -y por lo tanto de escaños potenciales en los correspondientes gobiernos- implica una pérdida objetiva de poder que perjudica a los territorios más despoblados que suelen ser también los que aportan mayores recursos básicos, como el agua, al resto.

Las dinámicas tendenciales en la evolución de la población, de la agricultura y de la industria conllevan demandas cada vez mayores y más desequilibradas territorialmente de agua, y un aumento de la presión sobre los recursos disponibles respecto a la satisfacción de las necesidades ambientales. Y ello, en un escenario donde la disponibilidad de agua tiene una marcada tendencia a su disminución total y al incremento en la irregularidad de su producción como consecuencia del previsible cambio climático, aspecto en el que centraremos el próximo artículo a la vista de los últimos Informes disponibles sobre Calentamiento global.