LAS FACULTADES DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO EN EL NOMBRAMIENTO DE MINISTROS

Al renunciar a formar parte como Ministro de un eventual Gobierno de coalición, Iglesias Turrión reivindicó su derecho a proponer sin exclusiones los nombres de otros posible Ministros. La mera práctica de otros países nos dice que en coaliciones desiguales, donde el Presidente pertenece a un partido que dispone de muchos más escaños que el siguiente o siguientes, los partidos menores proponen nombres que el futuro Presidente acepta o rechaza, siendo una práctica habitual que él o los partidos menores ofrezcan más nombres que Ministerios les corresponden, a fin de que el Presidente disponga de colaboradores que puedan encajar en su política y en sus métodos de trabajo. En la situación actual, Iglesias Turrión no puede esperar ofrecer sólo tantos nombres como Ministerios se pacten pues el dueño del Gobierno es el Presidente Sánchez como veremos a continuación.

Cuando se asentó el sistema parlamentario en Europa (Tercera República francesa en 1875, República alemana de Weimar en 1920, Repúblicas austriaca y checoslovaca en 1920) los Gobiernos eran aún frágiles a causa de un doble motivo: el gran poder que todavía retenían los Presidentes de la República como herederos de Monarcas constitucionales y, en segundo lugar, el predominio del principio colegial en los Gobiernos, de modo que los Presidentes del Gobierno (que no por casualidad se llamaban Presidentes del Consejo de Ministros, o Primeros Ministros) eran solamente un primus inter pares en el Gobierno, sin capacidad de dirección. Esta fragilidad de los Gobiernos se palpaba en los textos constitucionales pues en ocasiones ni siquiera se referían al Presidente del Gobierno, y además no solía haber un trámite específico para otorgar la investidura al Gobierno (que solía ser tácita), por lo que la confianza se entendía otorgada al Gobierno, no a su Presidente, que no era objeto de una votación parlamentaria de otorgamiento de la confianza.

Las crisis constitucionales que sufrieron varias democracias europeas durante los años treinta del siglo XX (Alemania, Francia, España) enseñaron la necesidad de configurar Presidentes del Gobierno dotados de verdaderos poderes de dirección, no sometidos al poder de los Ministros. Así nació en la Alemania de la posguerra el llamado “principio de dirección presidencial” o “principio de canciller” que apareció en la Ley Fundamental de Bonn de 1949, y luego asumió la Constitución española de 1978. Es el principio de dirección presidencial o de canciller el que legitima el poder de dirección del Presidente, que justifica que no se le puedan imponer Ministros para su Gobierno.

La Constitución española establece con toda rotundidad el principio de dirección presidencial, lo que no quiere decir que estén ausentes los otros principios de organización gubernamental, que son el principio colegial (expresado en el Consejo de Ministros, que es un órgano necesario) y el principio departamental, que obliga a que todo Gobierno tenga Departamentos ministeriales.

El principio de dirección presidencial se expresa en la Constitución a través de los siguientes puntos:

  • el Congreso de los Diputados otorga su confianza al Presidente del Gobierno, no al Gobierno (artículo 99);
  • una vez elegido, el Presidente propone al Rey el nombramiento y el cese de los Ministros (artículo 100);
  • el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo (artículo 98.2);
  • el Presidente decide por sí mismo plantear ante el Congreso la cuestión de confianza, si bien ha de someterlo previamente a deliberación del Congreso de Ministros
  • el Presidente decide por sí mismo cuando se disuelven las Cortes, si bien también se tiene que debatir previamente en el Consejo de Ministros (artículo 115);
  • la moción de censura tiene que incluir el nombre de un candidato a Presidente del Gobierno (artículo 113.2): y
  • el Presidente interpone por propia decisión el recurso de inconstitucionalidad [artículo 162.1.a)].

Además, en coherencia con el principio de canciller de la Constitución, la Ley del Gobierno de 1997 ha completado este régimen de dirección presidencial en las siguientes materias, en las que el Presidente:

  • establece el programa político del Gobierno y determina las directrices de la política [artículo 2.2.b)];
  • dirige la política de Defensa [artículo 2.2.f)];
  • convoca, preside y fija el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros [artículo 2.2.g)];
  • crea, modifica y suprime Ministerios por Decretos dictados por sí mismo, sin pasar por el Consejo de Ministros [artículo 2.2.j)];
  • imparte instrucciones a los restantes miembros del Gobierno [artículo 2.2.m)]; y
  • decide lo que se aprueba en el Consejo de Ministros, porque la Ley del Gobierno no ha previsto que se vote en el Consejo de Ministros (artículo 5 a contrario sensu).

Como se ve, el principio de dirección presidencial o de canciller no es una formulación jurídica vacía, sino la sustancia de las potestades del Presidente del Gobierno. Por resumirlo en una frase, en el sistema parlamentario, la relación de confianza del Congreso de los Diputados se anuda en torno al Presidente, no en torno al Gobierno que la Cámara ni conoce cuando vota la investidura. A este respecto, se puede recordar una anécdota peculiar.

Todas las veces que el actual Congreso español ha votado la investidura lo ha hecho sin conocer cuál será el Gobierno, que corresponde a una fase posterior y personalísima del Presidente. Todas las veces…menos una, en diciembre de 1982. Después de que Felipe González presentara su primer programa de Gobierno, en el debate subsiguiente, el Portavoz del entonces denominado Grupo Parlamentario de Minoría Catalana, Miquel Roca i Junyent, reprochó al candidato que no hubiera mencionado el Gobierno que pensaba formar y Felipe González, que tenía ya preparado el Gobierno, lo leyó. Fue una intervención inadecuada de un “padre” de la Constitución que tenía que saber que la Constitución regula el otorgamiento de la confianza al Presidente, no al Gobierno, por lo que la formación del Gobierno corresponde a una fase posterior que no se debe mezclar, a diferencia de Italia donde la confianza todavía se otorga al Gobierno, y no a su Presidente.

Llegados a este punto, es fácil comprender que la sólida regulación del principio de dirección presidencial en España no es compatible con una propuesta “sin exclusiones” que formule un partido al Presidente, si se trata de constituir un Gobierno de coalición. Todo el modelo político español gira en torno al Presidente y a sus poderes. Poderes que son irrenunciables. Y si decimos que son poderes irrenunciables es porque la Constitución, para buscar la estabilidad gubernamental, ha organizado un modelo de equilibrio de poderes que no se puede desequilibrar sin romper todo ese mismo modelo.

¿Es que la Constitución no incita a los Gobiernos de coalición? La Constitución ni prohíbe ni incita un Gobierno de coalición porque la coalición se tiene que articular en torno a los órganos extragubernamentales, en torno a un comité de partidos que con regularidad examine cómo va la acción del Gobierno y adopte acuerdos que pueden llevarse al Gobierno o al Parlamento. Pero, por mucha coalición que se forme, el Presidente no puede renunciar a sus prerrogativas de dirección política y los miembros del partido minoritario han de comportase como miembros de un Gobierno que dirige su Presidente.

En conclusión, no es compatible con el principio constitucional de dirección presidencial que un partido minoritario quiera imponer unas personas para ser titulares de ciertos Ministerios. Han de proponer varios nombres para que el Presidente elija a quienes considere más adecuados. Y, por supuesto, la composición del Gobierno corresponde a una etapa posterior a la investidura del Presidente.