LAS DIFICULTADES DE LEGISLAR DESDE LA OPOSICIÓN

Al estar el Gobierno popular en minoría parlamentaria se están produciendo situaciones hasta ahora desconocidas en el Parlamento español. Al igual que las elecciones del 20 de diciembre de 2015 transformaron nuestro Derecho constitucional en lo que atañe al procedimiento de formación del Gobierno (emergiendo problemas y situaciones que nunca se habían dado desde 1978) la nueva dinámica parlamentaria, al tener la particularidad de que el partido que apoya al Gobierno está en minoría incluso en la Mesa de la Cámara, está creando situaciones hasta ahora desconocidas en las Cortes Generales.

Una de esas situaciones nuevas es el proceso de elaboración de las Leyes por iniciativa de la oposición. Desde 1978 los Gobiernos han disfrutado de mayorías más o menos sólidas con las que podían legislar sin grandes dificultades y, además, podían impedir la iniciativa legislativa de la oposición. Esa situación se ha trastocado pues el Gobierno sólo podrá sacar adelante iniciativas legislativas si pacta con parte de la oposición y, sobre todo, no podrá impedir que los Grupos Parlamentarios de oposición adopten proposiciones de Ley como las que actualmente se están tomando en consideración. ¿Quiere ello decir que el Gobierno está inerme ante las iniciativas legislativas de la oposición? En absoluto. El Gobierno dispone de instrumentos legítimos e ilegítimos para obstaculizar iniciativas legislativas que considere incompatible con su programa político de gobierno.

Es sabido que los Parlamentos nacieron en la Edad Media con el fin principal de aprobar los gastos financieros de los Monarcas y así lo reflejó, por ejemplo, la Carta Magna (Courtenay P. Ilbert: El Parlamento, Barcelona, 1930, 2ª ed., págs. 9-23). No obstante, en el régimen parlamentario contemporáneo es el Gobierno el ejecutor y el garante del Presupuesto que aprueba el Parlamento. Como consecuencia, en Europa occidental y en la segunda mitad del siglo XX se generalizó, con diverso alcance, la prohibición de que los Parlamentos aprobaran proposiciones de ley (es decir, iniciativas legislativas no parlamentarias) o enmiendas a proyectos y proposiciones que contradijeran el Presupuesto en vigor por comportar un aumento de gastos o una disminución de ingresos. Así lo recogió la Constitución española en el artículo 134.6 que establece que toda proposición o enmienda que suponga aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. Pero los instrumentos de que dispone el Gobierno para obstaculizar las iniciativas legislativas de la oposición no se agotan ahí. Veamos los rasgos jurídicos de todos esos instrumentos.

La conformidad del Gobierno a proposiciones de ley o enmiendas a proyectos o proposiciones de ley que supongan aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios es el instrumento más importante aunque no el único. No es un supuesto teórico, porque ya se están tramitando proposiciones de ley de la oposición a las que el Gobierno no ha dado su conformidad por entender que contenían aumentos de créditos o disminuciones de ingresos presupuestarios. Como el Congreso de los Diputados no ha atendido esa disconformidad gubernamental y ha seguido tramitando las proposiciones, el Consejo de Ministros, en su sesión del pasado 18 de noviembre, acordó requerir a la Mesa de la Cámara para que revoque dos acuerdos de sometimiento al trámite de toma en consideración de dos proposiciones de ley que no contaban con el acuerdo del Gobierno. Respecto a esta cuestión hay que avanzar una consideración jurídica y otra de carácter político y ambas consideraciones se anudan en torno a lo que se denomina la calificación de la iniciativa, es decir, quien tiene la facultad de considerar que una proposición de ley o una enmienda comporta aumento de gastos o disminución de ingresos.

La Constitución no puede ser más tajante: “Toda proposición… requerirá la conformidad del Gobierno”. Se trata de un enunciado muy rotundo pero el Reglamento del Senado ha venido a interpretar pro domo sua el precepto constitucional porque atribuye al Presidente de esta Cámara la resolución de las controversias que puedan surgir en la calificación de las proposiciones de ley, enmiendas y cualquier otro incidente, (artículo 151.5), sin aclarar si el incidente sería interno de la Cámara o en relación con el Gobierno. El Tribunal Constitucional se ha mostrado aparentemente contradictorio, porque en su Sentencia 223/2006, de 6 de julio, bien que referido a un contexto normativo distinto pues enjuiciaba el Reglamento de la Asamblea de Extremadura, declaró que calificar enmiendas o proposiciones de ley es una facultad vinculada a la facultad de dirección política del Gobierno. En cambio, en la Sentencia 242/2006, de 14 de julio, reconoció facultades a la Mesa del Parlamento Vasco en materia de calificación de las enmiendas. Pero decimos aparentemente porque el artículo 78.7 del Estatuto de Extremadura contiene una previsión similar al artículo 134.6 de la Constitución en tanto que no encontramos un mandato similar en el Estatuto de Autonomía del País Vasco.

La conclusión a que podemos llegar es que calificar la existencia de aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios en una proposición de ley o en una enmienda es una facultad del Gobierno que las Cámaras no podrían enervar al amparo de una potestad calificatoria. Hay que formular, no obstante, dos interrogantes:

  • ¿Qué ocurre cuando el Gobierno usa fraudulentamente su facultad e invoca inexistentes aumentos de créditos o disminuciones de ingresos presupuestarios con el fin de impedir el legítimo empleo de la iniciativa legislativa parlamentaria?
  • ¿Qué ocurre cuando, con o sin razón material, las Cámaras desatienden la valoración del Gobierno y prosiguen la tramitación de una proposición de ley?

Lo primero que hay que decir es que las Cámaras (como por otra parte el Gobierno) no tienen la facultad de interpretar la Constitución.Si una de las dos Cámaras discrepa de la calificación del Gobierno sobre una proposición de ley no debería proseguir la tramitación de la misma sino suscitar un conflicto entre órganos constitucionales del Estado al amparo de los artículos 73 a 75 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional

En cuanto al segundo interrogante, el Gobierno ha actuado correctamente (desde el punto de vista procedimental, sin entrar en el contenido) formulando un requerimiento al Congreso pero es más discutible que deba intentar del Tribunal Constitucional, como ha dicho la prensa, una paralización cautelar del procedimiento legislativo pues el procedimiento sólo concluye con la aprobación de la Ley correspondiente.

No obstante, no deberíamos olvidar dos circunstancias que debilitan la facultad legislativa del Congreso cuando la ejercita en contra del Gobierno. La primera es que el Partido Popular tiene mayoría absoluta en el Senado por lo que es previsible que acuerde interponer un veto cuando el Congreso apruebe un proyecto de ley que el Gobierno no deseaba y ese veto sólo se levanta con la mayoría absoluta del Congreso, mayoría que no siempre alcanzará la proposición de ley. Y en segundo lugar no deberíamos olvidar que el Presidente del Gobierno puede recurrir por inconstitucionalidad las Leyes de las Cortes Generales y que con la mera invocación del artículo 161.2 de la Constitución la Ley queda en suspenso por lo menos para un plazo de cinco meses. Nunca ha ocurrido pero no sería imposible verlo en esta legislatura.

Vistas las dificultades que presenta legislar desde la oposición y visto lo difícil que resulta legislar desde el Gobierno con una mayoría parlamentaria muy débil, quizá sería conveniente llegar a un acuerdo entre los partidos democráticos de las Cortes Generales (los que no ponen en cuestión el Estrado democrático no quieren trocearlo) para hacer mutua cesión de gestos de prepotencia y pactar un calendario legislativo.