LA REFORMA CONSTITUCIONAL. Primera parte: Hacia la Federación Española

Reformar la Constitución española empieza a ser una tarea urgente. Su modificación podría transformar el Estado de las Autonomías en un moderno Estado Federal. Con ello recuperaríamos nuestra tradición de reinos unidos –especie de unión federal– que inició Carlos I tras la incorporación definitiva del Reino de Navarra a Hispania. Además, esta reforma constitucional podría ser un factor importante para solucionar el crónico problema territorial que aqueja a España. Si por añadidura se incluyen en la reforma un nuevo sistema electoral que combine proporcionalidad y estabilidad, otros cambios menores y se añaden algunos principios de regeneración y afianzamiento del estado del bienestar, habremos conseguido una Constitución moderna apta para afrontar los retos del Siglo XXI.

Para reformar la Constitución, condición sine qua non será cambiar la forma de enmendarla, es decir, reformar el Título X de la misma. Actualmente, toda enmienda constitucional sobre cuestiones esenciales –casi todas las que suenan lo son– requiere emplear la vía difícil del artículo 168 que se compone de los siguientes pasos: una mayoría mínima de dos tercios en ambas Cámaras, disolución de las Cortes, convocatoria y celebración de elecciones, elección de nuevo Gobierno, votación en las nuevas Cámaras por las mismas mayorías de dos tercios y, por último, la ratificación en referéndum. Proceso prácticamente imposible de llevar a cabo. A mi juicio, el Título X debe previamente reformarse por lo que a las reformas esenciales se refiere, rebajando las mayorías exigidas a tres quintos y eliminando la exigencia de la disolución de las Cámaras, aunque manteniendo la celebración de un referéndum. Conviene añadir que para reformar el Título X puede utilizarse la vía más fácil del artículo167, ya que dicho Título no es considerado parte esencial (1).

Para empezar, hay que dejar claro que la soberanía de España reside en todo el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, tal como reza el artículo 1.2 de la Constitución, que no debe modificarse. Yo no contemplo la soberanía compartida. Ningún Estado de nuestro entorno democrático la admite, como ninguno admite la secesión de sus partes. En la reforma constitucional podría contemplarse la secesión de partes como algo inédito, pero siempre que los que quieran irse sean una mayoría muy cualificada –en participación y en voto– y que a las minorías de los territorios secesionistas que quieran quedarse, se les aseguren sus derechos y libertadas, incluso para poder considerar la partición interna del Territorio segregado si existieran núcleos y/o poblaciones que no deseen la secesión. Aunque, repito, el proceso final siempre lo debe decidir un referéndum federal, porque la soberanía es indivisible y abarca al total de los ciudadanos hispánicos.

La reforma constitucional debería contemplar una Federación asimétrica. Asimétrica porque así ha sido siempre la realidad española. Hasta el asentamiento de los borbones al final de la Guerra de Sucesión, con la capitulación de Barcelona y Mallorca (1714 y 1715 respectivamente), “España tenía un modelo federal de monarquía o monarquía compuesta. Así era la España horizontal de los Austrias, que planteaba la realidad nacional como un agregado territorial con el nexo común a partir del supuesto de una identidad española plural y extensiva. El borbón Felipe V instauro la España vertical o España centralizada, articulada y vertebrada en torno a un eje central con un concepto de una identidad española homogeneizada e intensiva” (2). Con la supresión de fueros y libertades propias de cada Territorio, Felipe V nos trajo el absolutismo y el centralismo sintetizados en la España-Nación que, con la salvedad de la descentralización administrativa del Estado de las Autonomías de la Constitución del 78, ha venido perpetuándose de forma antinatural hasta nuestros días.

Pues bien, tras una reforma constitucional en profundidad, hay que recuperar la España plural y extensiva que sirva para que todas sus partes, al aceptarla, convivan en paz. Esto es lo que yo llamo el Gran Pacto Federal, similar al Pacto que condujo a la redacción de la Constitución de 1978. Y ello requiere admitir que España está compuesta de partes asimétricas: Naciones, Regiones y dos ciudades autónomas. Pero, ¿qué  Naciones? Sencillamente las que ya lo fueron en forma de Reinos o Principados y las que por lengua y cultura son claramente diferenciadas. La lista de los Territorios de características nacionales sería: El Principado de Asturias, Galicia, Castilla y León, Aragón, Navarra, Andalucía (heredera del Reino Nazarí de Granada), el País Vasco, Cataluña (antiguo Principado), el País Valenciano y las Islas Baleares. Todas ellas deberían tener la consideración nacional y el máximo de competencias si ellas lo pidieran en sus Estatutos. El resto de las actuales Comunidades Autónomas serían Regiones: la de Madrid (exceptuando la villa de Madrid, asunto que a continuación comentaré), La Mancha, Canarias, La Rioja, Cantabria, Extremadura y Murcia. Y para completar el mapa federal, las dos Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (3). Esta distribución debería figurar escrita en una Constitución reformada. Es preciso advertir, como ya dije al principio, que a esta distribución territorial debe llegarse fundamentalmente por razones históricas. Se trata de recuperar y modernizar el modelo federal que ya tuvo España durante la dinastía de los Austrias, la época en la que España alcanzó su mayor esplendor.

En referencia a la villa de Madrid, añado el apunte siguiente. Todo Estado Federal ha de tener una Capital o Distrito Federal en la que se ubiquen las instituciones e instalaciones federales. La villa o ciudad de Madrid reúne esas características, por lo que tendría que desgajarse de la actual Comunidad de Madrid. Al ser Distrito o Ciudad Federal, Madrid sería patrimonio federal, por lo que las Naciones, Regiones y las dos Ciudades Autónomas tendrían a Madrid como la “casa común”, el lugar donde todos los Territorios confluyen participando conjuntamente de su status federal (4).
Los reformadores de la Constitución en los aspectos territoriales deberán sustituir el actual Título VIII, dedicado a la Organización Territorial del Estado, por uno nuevo que actualice la organización y la adapte a un Estado Federal. Aspecto importante será dejar bien claras y referenciadas por escrito las competencias federales exclusivas del Estado y las que este pueda compartir con los Territorios Federados. El resto, habrán de ser competencias susceptibles de ser asumidas por ellos, según su nivel nacional o regional, y no tienen porqué figurar en la Carta Magna. Basta con que los Territorios las demanden de acuerdo con la ley, las asuman y puedan financiarlas, siempre aplicando el principio de subsidiariedad.

En línea con el sentir federalista, es congruente que cada Territorio Federado organice su distribución y nomenclatura territorial interna como desee, por lo que la división en provincias (5) debe ser optativa. Pero, se admita o no la división en provincias, la reforma constitucional debe contemplar la desaparición de las Diputaciones Provinciales en aplicación del principio de subsidiariedad y por racionalidad y economía. En cuanto a la financiación del Estado Federal y de los Territorios Federados, la Constitución debería introducir operativa y coordinadamente los conceptos de ordinalidad, corresponsabilidad fiscal y solidaridad territorial para regir la distribución de los gastos e ingresos, siempre desde la concepción federal.

Un aspecto de suma importancia es la reforma del Senado. A mi juicio, en un régimen federal, el Senado es necesario, pero muy distinto al que tenemos actualmente. Los ciudadanos están representados directamente en el Congreso de los Diputados, en el Parlamento de su Territorio Federado y en su Ayuntamiento. Es así que los Territorios Federados lo deben estar en el Senado. El Senado debe de ser, por tanto, una Cámara territorial donde los Territorios Federados discutan y decidan sus problemas. Por todo ello, la representatividad en el Senado debe tener otro cariz. Cambia sustancialmente. Los Senadores, que habrán de ser muchos menos –en mi libro (6) propongo un máximo de 65 (ahora hay 266 senadores) – deberán de ser nombrados por los Gobiernos de los Territorios Federados con el plácet de los Parlamentos respectivos. El sistema implicará acuerdos y negociaciones dependiendo de las mayorías y minorías de gobiernos y parlamentos. Y sobre estas bases, el Senado debe ser competente exclusivo para los asuntos de los Territorios Federados y Cámara de segunda lectura, compartiendo la potestad legislativa con el Congreso de los Diputados, para los asuntos federales.

Otro aspecto importante que debe considerarse en la reforma constitucional es la reorganización de la Justicia. En mi opinión, en el Consejo del Poder Judicial de la Federación deben estar representados los Territorios de características nacionales. Así mismo, dentro de la unidad jurisdiccional, debe de haber, aparte de los Tribunales Federales, Tribunales Nacionales, en cuya organización deben participar las Naciones, y Tribunales Regionales. El Tribunal Supremo Federal debe asegurar la última instancia y la unificación de la doctrina jurisdiccional en toda la Federación. En cuanto al Fiscal General Federal (el actual Fiscal del Estado) y el Fiscal General Adjunto (nueva figura), en mi opinión deben ser elegidos directamente por el pueblo por un período de cuatro años. Solo así podrán ser realidad las funciones del Ministerio Fiscal, reconocidas en el artículo 124.1 de la Constitución, con total independencia del Gobierno de turno. En cuanto a los fiscales superiores territoriales y especiales, pienso que han de ser propuestos por el Fiscal General, oído el Consejo Fiscal.

Para terminar, citaré algunas cuestiones que a mi juicio también deberían figurar en una reforma de la Constitución. Por lo que respecta a la cuestión lingüística, es preciso el reforzamiento de todos los idiomas constitucionales en los Territorios respectivos, manteniendo y potenciando, así mismo, el castellano –hablado por más de 550 millones de personas en el mundo– como idioma oficial en la Federación. En el Senado, al ser la Cámara Territorial, deben ser cooficiales con el castellano el resto de los idiomas constitucionales. En cuanto a la cuestión religiosa, creo que debe quedar constitucionalmente bien claro que la Federación Española se constituye en un Estado laico. Otros dos aspectos importantes son blindar constitucionalmente los sistemas públicos de la salud y de la educación para impedir que puedan ser privatizados total o parcialmente. Aspecto importante es constitucionalizar la supresión de todos los aforamientos. Todos los españoles, incluido el Jefe del Estado, han de estar sometidos a los tribunales ordinarios. Y por último, la Constitución debe dejar bien claro que la trasparencia respecto a la financiación, bienes y fortunas, ha de alcanzar a todos y cada uno de los españoles, partidos políticos, asociaciones, fundaciones y cualesquiera figuras jurídicas públicas o privadas.

 

1 El lector podrá encontrar más detalles sobre la reforma del Título X en el libro del autor “La reforma de la Constitución Española, una necesidad urgente”. Salamanca, Amarante, 2017.

2 Véanse las obras de Ricardo García Cárcel, “Historia de España de los siglos XVI y XVII: La España de los Austrias”, Madrid, Cátedra, 2003, e “Historia de España del siglo XVIII: la España de los Borbones”, Madrid, Cátedra, 2002.

3 En mi opinión, tanto la Comunidad de Madrid, sin la ciudad de Madrid, como la Mancha, Canarias y Cantabria, que pertenecieron a Castilla, deberían unirse a Castilla y León con la denominación común de Castilla. La Rioja podría decidir si unirse a Navarra, Castilla o al País Vasco. Extremadura podría decidir si unirse a Castilla o a Andalucía, y la Región de Murcia decidir si fusionarse con Castilla, Valencia o Andalucía. En estas fusiones, las citadas Comunidades Autónomas, podrían conservar sus características actuales dentro de las que las incluyan. Con estas redistribuciones se reduciría el mapa federal, se abarataría el Estado Federal y se formarían Territorios económicamente más equilibrados, ricos y pujantes.

4 El lector podrá encontrar más detalles sobre la composición de una hipotética Federación Española en el libro del autor “La reforma de la Constitución Española, una necesidad urgente”. Salamanca, Amarante, 2017.

5 La división en provincias más parecida a la actual se debió a la reforma de Javier de Burgos en 1833.

6 El lector podrá encontrar más detalles sobre la reforma del Senado en el libro del autor “La reforma de la Constitución Española, una necesidad urgente”. Salamanca, Amarante, 2017.