LA GOBERNABILIDAD ES UN VALOR CONSTITUCIONAL

Hace unos meses, la misma semana de las elecciones del 26 de junio, escribí en esta misma sede “La gobernabilidad como valor democrático y constitucional” (Sistema Digital, 22 de junio de 2016) donde señalé que la gobernabilidad es un valor en sí mismo al que han de tender las sociedades democráticas y por ello el constitucionalista alemán Rudolf Smend hablaba, al final de la década de los veinte del siglo pasado, del “Derecho material de formación de gabinete” que ha de buscar el entendimiento entre el Gobierno y el Parlamento. Por ese motivo, decía en aquel artículo, la gobernabilidad es actualmente un valor democrático y constitucional: democrático porque es el instrumento que permite que las opciones electorales de los ciudadanos se materialicen en políticas públicas; y constitucional porque la gobernabilidad es un efecto de la aplicación del cuadro orgánico de la Constitución que prevé, como dice por ejemplo el artículo 97 de la Constitución española, que el Gobierno dirige la política interior y exterior. Si un país cae en una situación en que no es posible la gobernabilidad, seguía diciendo, se está infringiendo el principio democrático y la propia Constitución.

En términos jurídicos, el bloqueo que han experimentado los órganos constitucionales desde las elecciones del 20 de diciembre de 2015 procede de la muy medida regulación constitucional del proceso de formación del Gobierno a través de la investidura de su Presidente. El Poder Constituyente en 1978 reguló la elección parlamentaria del Presidente del Gobierno mediante el procedimiento de investidura previa del candidato. Ese procedimiento es un acierto porque evita los Gobiernos efímeros que el Jefe del Estado designa y luego no logran apoyo parlamentario, como ocurrió alguna vez en la Segunda República. Pero, como he escrito en alguna otra ocasión (“El papel del Rey”, El País, 14 de septiembre de 2016), recordando el papel desestabilizador que jugó Alfonso XIII, la Constitución introdujo un mecanismo que estaba pensado para “castigar” al Rey que propusiera un candidato de difícil o imposible asunción por el Congreso: después de fracasar la primera votación de investidura, las dos Cámaras se disuelven automáticamente en el plazo de dos meses si el Congreso de los Diputados no ha logrado elegir al Presiden te del Gobierno. Estas dos previsiones constitucionales, además, no van acompañadas de un mecanismo que pueda impedir la disolución de las Cámaras pues en todo momento se exige (tras no obtenerse la mayoría absoluta) más votos favorables que negativos para elegir al Presidente. Para aumentar la dificultad de formar Gobierno hay que recordar que el Presidente sólo puede ser censurado mediante la denominada moción de censura constructiva, que requiere, como también lo exige la Ley Fundamental de Bonn, proponer un candidato alternativo, lo que suele ser mucho más complicado. Como, en este cuadro constitucional, el Presidente elegido por el Congreso es muy difícil de desalojar, los partidos se resisten más a apoyar a un candidato que se asegura casi con seguridad cuatro años de Gobierno.

Toda norma constitucional es el producto de experiencias históricas de ese mismo, positivas o negativas. El temor a que el Jefe del Estado manipulara el nombramiento del Presidente del Gobierno (como hicieron frecuentemente tanto Alfonso XIII como Alcalá-Zamora) nos ha llevado a una regulación sabia pero rígida que no permite salir del atolladero cuando se quiebra el anterior sistema bipartidista imperfecto y aparece (esperemos que por pocas legislaturas) un sistema más próximo al multipartidismo, sistema, además, donde se ha incrustado un partido oportunista, sin ideología ni objetivos democráticos, como es Podemos.

Para introducir alguna fórmula que permita “desatascar” situaciones de muy difícil recomposición hay que buscar una fórmula jurídica que evite el vacío del Gobierno pero no rompa el principio básico del sistema parlamentario, que se funda en que el Gobierno es Gobierno sólo y en la medida en que disfruta de la mayoría parlamentaria. ¿Cómo cohonestar ambas exigencias?

Antes de responder, hagamos un pequeño excurso. En el Estado democrático no es suficiente que se nombre un Gobierno con la necesaria confianza parlamentaria. Si los Estados legislaran sólo mediante Reglamentos del Gobierno, a lo mejor un Gobierno podría desplegar su política sin mucho apoyo parlamentario pero como, en mayor o menor cantidad, todo Gobierno necesita aprobar Leyes, la exigencia de constante apoyo parlamentario es continua. Por ende, no se consigue gran cosa si una Constitución fuerza un procedimiento para el nombramiento de un Presidente del Gobierno si ese Presidente no cuenta con mayoría parlamentaria suficiente porque se elegiría a un Gobierno impotente.

Quizá habría que explorar una fórmula de un Presidente nombrado tras un mes de la primera votación de investidura y que sería propuesto automáticamente por el Presidente del Congreso por ser la persona propuesta por el partido que más Diputados contara en el Congreso, siempre que su partido dispusiera, al menos, de un tercio de los Diputados y que, tras uno o dos años de gobernar, se sometiera de derecho necesario a una cuestión de confianza. La previsión se completaría prohibiendo a ese Presidente del Gobierno que pudieras disolver las Cámaras antes de concurrir a la cuestión de confianza.

No pensemos que el tema es fácil porque la esencia del sistema parlamentario es la relación de confianza que se establece entre el Presidente y el Parlamento y si los sucesivos candidatos no obtienen esa confianza, el camino inevitable casi es la disolución. Pero como la gobernabilidad es también un valor constitucional, una fórmula de designación (más que de elección), con las debidas cautelas expresadas en una cuestión de confianza, permitiría reasensatar una situación atascada y tener tiempo para pactas ulteriores, aunque sean de corta duración.