INUNDACIONES, INCENDIOS, TEMPORALES, SEQUÍAS Y CAMBIO CLIMÁTICO

Desde el pasado jueves 12 de septiembre, una noticia ha acaparado el interés de los medios de comunicación: las lluvias intensas (gota fría tradicional unida al nuevo “concepto” promovido por los medios de “dana”: depresión aislada en niveles altos, por su forma de formación de la gota fría en este caso), junto a otras, con mucho menos pedigrí, como la huelga convocada para el viernes 20 de septiembre con motivo de la falta de respuesta adecuada al calentamiento global, o la Cumbre del Clima en Nueva York el próximo 23 de septiembre.

Calentamiento global que hace que sea necesario enlazar fenómenos como las inundaciones, incendios, temporales y sequías, a un proceso, el del calentamiento global, con el que las correlaciones “causa-efecto” cada vez son más nítidas y con una mayor probabilidad de confianza. Hoy consideraremos los fenómenos más recientes de inundaciones y temporales, muy interrelacionados, sobre todo en zonas costeras, para valorar incendios (también de actualidad por su profusión y extensión en todo el mundo, desde el Amazonas, pasando por Siberia y África a Sumatra) y desarrollo rural en un próximo artículo, terminando con el fenómeno de las sequías y los riesgos que comportan desde el punto de vista geoestratégico ante el avance inexorable del calentamiento global. Tres artículos que reiteran y actualizan temáticas tratadas normalmente en esta Sección.

Conocemos desde hace mucho tiempo el fenómeno de las “gotas frías”, muy directamente asociadas al calentamiento veraniego, en particular del Mediterráneo, que hace que se produzcan fenómenos de “carga” de las nubes y de “descarga” de las mismas violentos y torrenciales. Cuando esas descargas superan los 30 litros por metro cuadrado y hora (3 cm de agua homogéneamente distribuida por la superficie afectada) se generan problemas en muchas zonas urbanas para desaguar por el alcantarillado el agua acumulada, no siendo infrecuente el fenómeno de surgencia de agua por los wáteres y lavabos de las plantas bajas o sótanos de las casas. También estamos acostumbrados a las inundaciones de primavera, en las que coinciden los procesos lluviosos (abril, aguas mil) con el deshielo de las montañas cabeceras de las respectivas cuencas hidrográficas. Si alguno de estos fenómenos se produce tras lluvias que hayan colmatado de agua el suelo y acelerado la escorrentía, los barrancos, ramblas y cauces de los ríos empiezan a recibir cantidades de agua acumulativas que superan la capacidad de los propios cauces y lo mismo sucede con el alcantarillado de las ciudades o núcleos afectados, generando inundaciones cuya peligrosidad y efectos están asociados a la altura de la lámina de agua y, sobre todo, a la velocidad de la misma.

En este marco, tienen especial relevancia las zonas costeras en las que la coincidencia de gotas frías con la elevación del nivel del mar por la propia velocidad del viento (determinante en el caso de huracanes o tornados) o por temporales marítimos, impide el desagüe natural de los cauces o de la red de saneamiento/depuración elevando los efectos de cota (altura de lámina) en las inundaciones. Y esta elevación del nivel del mar sí se ha relacionado claramente con el calentamiento global, habiéndose comprobado un incremento medio de este nivel del mar de 20 cm con respecto a finales del siglo XIX. Elevación que, en la actualidad, presenta una aceleración en su incremento como consecuencia de la expansión del agua de mar por su calentamiento, de la acumulación de agua procedente del deshielo de glaciares, y del procedente de nieves e hielos anteriormente perpetuos. El fenómeno va a más e igual sucede con sus negativas consecuencias, en parte aumentadas por la incomprensible política seguida en la reforma de la ley de costas que realizó el Gobierno del partido popular en la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y en el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, cuyos resultados fundamentales han sido prolongar irresponsablemente la ocupación del litoral en áreas de riesgo, y revertir la política iniciada en 2004, de retirada progresiva de las edificaciones y activos en riesgo desde las áreas afectables por temporales hacia el interior peninsular.

Respecto a los efectos de la última gota fría sobre el sureste español, cuya magnitud sólo fue superada en la zona hace unos 140 años, el Consorcio de Seguros estima en más de 30.000 los afectados, con un coste total para el propio Consorcio de más de 200 millones de euros. Cifra que las asociaciones agrarias estiman que se ve superada sólo por los daños producidos en el sector, que han afectado gravemente a más de 46.000 hectáreas de distintos tipos de cultivos, y cerca de 300.000 has han sufrido daños muy significativos.

Afortunadamente, sin embargo, la mortalidad asociada ha sido reducida frente a procesos históricos similares, si se tiene en cuenta que, en España se estima que existen del orden de entre 30.000 y 40.000 construcciones situadas en áreas con riesgo de inundación de distinta peligrosidad (número que los ecologistas elevan a 50.000), que residen más de 710.000 habitantes en zonas de alta probabilidad de inundación y riesgo (periodo de recurrencia de 10 años), cerca de dos millones en zonas de media probabilidad (periodo de recurrencia de 100 años) y cerca de tres millones en zonas de baja probabilidad (periodo de recurrencia de 500 años). En los últimos veinticinco años los daños por inundaciones se sitúan por encima de los 15.000 millones de euros en España, y el goteo de víctimas supera la media de 15 muertos al año, con víctimas que se han concentrado en fenómenos singulares (Biescas, Tous,…) y sufren un goteo más puntual en avenidas en torrenteras, barrancos y ramblas mediterráneas, normalmente sin agua e invadidas por la urbanización, o con canalizaciones para potenciar la urbanización que es imposible que resistan avenidas significativas (periodo de retorno superior al considerado en el proyecto para que éste fuera viable o tuviera costes reducidos). De hecho, si comparamos las víctimas producidas en la segunda mitad del siglo pasado, con las dos décadas de este siglo XXI observamos una clara reducción media, aunque no sucede lo mismo en daños ni en la extensión de las zonas afectadas que, como se ha señalado, tienden a incrementarse en ambos casos.

 

En este marco, hay que señalar que, en materia de inundaciones, la trasposición de la Directiva europea, de 2007, sobre la evaluación y gestión de las inundaciones realizada a través del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, ha sido aplicada a las cuencas hidrográficas españolas a través de los “Planes de Gestión del Riesgo de Inundación”, aprobados en 2016 para la inmensa mayoría del territorio español (salvo Cataluña y Canarias, que los aprobaron con posterioridad), en los cuales se han definido medidas concretas frente a las inundaciones: sobre restauración fluvial, mejora del drenaje de infraestructuras lineales, predicción de avenidas, protección civil, ordenación del territorio y urbanismo, seguros y estructuras y, en particular, regulaciones normativas que permitan establecer limitaciones y criterios a los usos que pretendan implantarse en el territorio, reclasificar terrenos o expropiar edificaciones en áreas inundables, considerándose de utilidad pública tal expropiación.

Estos Planes de gestión del riesgo de inundación contemplaban en los programas de medidas unos ochocientos millones de euros en inversiones en más de mil medidas a ejecutar hasta 2021 (700 millones de euros para los planes de competencia estatal y 100 millones para los de competencia autonómica, distribuidos en prevención, 35 por 100 del presupuesto; protección, 43 por 100 del presupuesto; y preparación, 23 por 100 del presupuesto), y proporcionaban soluciones globales y medidas comunes y otras medidas específicas, concertadas con todas las administraciones implicadas y, en especial, con las respectivas Comunidades Autónomas.

Adicionalmente, en España se ha desarrollado el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI), que “sirve de ayuda a los organismos de cuenca en la emisión de informes sobre autorizaciones en el DPH y zona de policía, en la gestión de avenidas en conexión con el S.A.I.H. (Sistema Automático de Información Hidrológica) y en la planificación de las actuaciones de defensa frente a inundaciones; agiliza la planificación y gestión de inundaciones por los servicios de Protección Civil; facilita la transmisión de información sobre zonas inundables a las administraciones competentes en planificación territorial y empresas promotoras; y permite a los ciudadanos conocer la peligrosidad de una zona determinada”. Este SNCZI está motivado por la Directiva Europea 2007/60/CE citada, que incluye la necesidad de la evaluación preliminar del riesgo de inundación y la realización de los mapas de peligrosidad por inundaciones y de mapas de riesgo de inundación.

La «Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación», actualizada en abril de este mismo año, define aquellas áreas en las cuales existe un riesgo potencial de inundación significativo y se ha redactado en colaboración con las Autoridades de Protección Civil de las Comunidades Autónomas y de la Administración General del Estado y otros Órganos competentes de las Comunidades Autónomas. Identifica y preselecciona las Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs), conforme a las características de la cuenca. Considera las inundaciones ocasionadas por desbordamiento de ríos, torrentes de montaña y demás corrientes de agua continuas o intermitentes, así como las inundaciones causadas por el mar en las zonas costeras y las producidas por la acción conjunta de ríos y mar en las zonas de transición”.

Las dos Figuras siguientes recogen los resultados de las Evaluaciones aprobadas para la Comunidad Valenciana y Murcia que deben servir de base para la revisión de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación aprobados en 2016.

Pero, aunque los citados Planes de Gestión del Riesgo de Inundación, aprobados en enero de 2016 por el Ministerio de la Presidencia, han supuesto un avance significativo en la gestión de los usos de suelo en zonas inundables, sin embargo, la Normativa de estos Planes sobre la regulación de usos del suelo para cada una de las Demarcaciones Hidrográficas deja mucho que desear por distintos motivos, que esperamos sean subsanados en la revisión en marcha:

  1. No se han adoptado de manera coordinada y concertada con las Comunidades Autónomas competentes en materia de ordenación del territorio, urbanismo y gestión del medio ambiente, algunas de las cuales ya disponían de instrumentos de regulación más detallados y efectivos.
  2. Porque estos Planes han carecido de la imprescindible homogeneidad normativa para cada una de las Demarcaciones, con diferencias difícilmente comprensibles de unas a otras. Hay que recordar que el Texto Refundido de la Ley de Aguas vigente, establece que el Gobierno, por Real Decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes, posibilitando que las Comunidades Autónomas podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación. Si estas limitaciones se hubieran establecido, gestionado y sancionado, muchos problemas no seguirían incrementándose en la medida en que lo hacen.
  3. Porque la gestión de las actuaciones en aquellos casos en los que las mismas se han detallado, ha dejado hasta este momento mucho que desear, tanto por la falta de los medios adecuados para su desarrollo (manifiesta insuficiencia de los presupuestos y medios disponibles por las Confederaciones hidrográficas) como por la complejidad de una actuación cuya eficiencia y eficacia requiere una absoluta concertación y coordinación en la gestión del territorio con las Comunidades Autónomas y Ayuntamiento implicados, que no se ha producido en la medida requerida, en parte porque muchos Ayuntamientos son manifiestamente renuentes a medidas restrictivas en su expansión urbanística o reclasificación de los suelos afectados.
  4. La falta de medios está incidiendo muy negativamente en el mantenimiento de las infraestructuras, con déficit de inversiones de reposición que hacen que en situaciones extremas no puedan responder a las exigencias derivadas, como ha sucedido en este caso, ampliando significativamente la zona afectada por la inundación. Situación asociada en parte al abandono de las llanuras de inundación y su recomendable incorporación a infraestructuras verdes, por canalizaciones para facilitar la ocupación de estas llanuras de inundación, a costes elevados de inversión y de mantenimiento para el presupuesto público. No parece razonable que existan poblaciones ubicadas en zonas más bajas que el cauce fluvial, como en la actualidad sucede en el Segura.
  5. Dada la gran cantidad de edificaciones existentes en áreas de riesgo de inundación y las dificultades de su traslado, un campo fundamental de actuación es la modificación estructural de esos edificios para minimizar los efectos de las crecidas, la articulación, con ayuda de las nuevas tecnologías, de sistemas de aviso y alarma eficaces, junto a planes locales de comportamiento en situaciones de alarma, claramente explicados y especificados para los usuarios de estos edificios y la utilización de los seguros para encarecer actuaciones privadas en áreas de riesgo. Sin embargo, los seguros que internalicen los costes de los desastres son difíciles de implantar en un país como España, donde esta costumbre ni ha sido promocionada ni obligada en áreas definidas como de riesgo desde las administraciones públicas.

Las inundaciones y la elevación del nivel del mar son procesos cuyas consecuencias ha de soportar inevitablemente la sociedad, y seguramente irán incidiendo de manera creciente en España como consecuencia del cambio climático. Pero sus costes para la sociedad pueden minimizarse con una adecuada planificación territorial y urbana, y con una adecuada política y gestión de riesgos por parte de las administraciones públicas. Técnica y científicamente se conocen perfectamente los procesos, sus causas y las formas de prevenir aquellos o de corregir estos. Pero la mayoría de la planificación, gestión y disciplina territorial, urbana, costera, forestal, energética e hídrica, que las administraciones públicas deberían desarrollar para que los efectos más negativos de esos procesos no se reiteraran, no se llevan adecuadamente a cabo. No sólo seguimos con viviendas en áreas inundables o de distintos tipos de riesgo, sino que se edifican más.

En los casos en que es imposible evitar el riesgo, porque hay una gran cantidad de patrimonio y de población sometida al mismo y los periodos de retorno son los suficientemente grandes como para hacer muy reducida la probabilidad de una catástrofe, la intervención infraestructural y el establecimiento de regulaciones para el diseño de edificios y su uso, o para el diseño de planes de emergencia que aseguren el aviso previo y la evacuación segura de los habitantes residentes en las zonas afectadas son procesos imprescindibles; aunque teniendo en cuenta el hecho de que en esos casos el patrimonio vulnerable se verá afectado de forma inevitable y sólo por la vía del establecimiento de seguros obligatorios se podría internalizar en términos económicos los riesgos asociados; o tendrán que ser las administraciones públicas las que lo cubran con cargo a sus presupuestos.

Es conveniente resaltar que, hoy por hoy, en España el problema no es de nuevas infraestructuras de regulación o de canalización, sino de actuaciones asociadas a la naturaleza (infraestructuras verdes) que minimicen riesgos y vulnerabilidades. Las infraestructuras tradicionales, en aquellos casos en que son inevitables, implican presupuestos de ejecución y mantenimiento que sólo están justificados en casos extremos, de los que empezaremos a tener pronto ejemplos en ciertas zonas costeras de España, obligando a imprescindibles procesos de evaluación económico-financiera, de coste/beneficio y de eficiencia/eficacia de posibles soluciones alternativas. El Banco Mundial viene reiterando que las infraestructuras de protección contra los riesgos pueden ser muy costosas y de efectos sobre la seguridad no garantizables. Y cita ejemplos como el 5º Programa Delta de los Países Bajos, dirigido a mejorar la seguridad nacional ante inundaciones y a garantizar el abastecimiento de agua potable dulce, cuyo presupuesto es de 20.000 millones de euros. O el costo de inversión del nuevo sistema de protección contra las inundaciones en Nueva Orleáns (una ciudad con menos de 1 millón de habitantes) establecido en unos 15.000 millones de dólares.