IMPUESTO A LA BANCA: DESHACIENDO MITOS

IMPUESTO A LA BANCA: DESHACIENDO MITOS

A principios de año, el PSOE, todavía en la oposición, planteó una amplia batería de medidas para intentar resolver la complicada situación de las cuentas de la Seguridad Social. En una anterior colaboración he tenido oportunidad de tratar en detalle aquella propuesta, que a mi modo de ver contenía valiosas aportaciones para asegurar la sostenibilidad financiera (y social) de nuestro sistema público de pensiones.[i] Entre las medidas propuestas se encontraba un impuesto de tipo finalista al sector bancario cuya recaudación se dirigiría precisamente a reducir el déficit de la Seguridad Social.

El ya Presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, ha incidido en la misma idea en su intervención ante el Congreso de los Diputados del 17 de julio, en la que presentó las líneas fundamentales de su programa de gobierno.

Con independencia de la forma que dicha iniciativa pudiera tomar, y ante las críticas vertidas desde diversos sectores, conviene deshacer algunos de los mitos que se han venido utilizando en el debate público en las últimas semanas y meses para oponerse al proyecto del nuevo gobierno socialista.

Precedentes en otros países

Se argumenta en primer lugar que un impuesto de esta naturaleza convertiría a España en un caso único, ante la ausencia de precedentes en los países de nuestro entorno. No es cierto: desde 2010, hasta 14 países de la Unión Europea (desde Alemania a Francia, pasando por Portugal, Austria o el Reino Unido) y otros como Corea del Sur o Australia han introducido figuras impositivas sobre el sector bancario similares a las que se encuentra actualmente en estudio.

Es quizás en el Reino Unido donde el impuesto a la banca ha tenido un mayor recorrido, lo que explica que sea uno de los ejemplos que el nuevo gobierno parece estar considerando como modelo. Debemos recordar al respecto que fue el gobierno conservador de David Cameron quien en 2011 introdujo la llamada “Bank levy”, como un gravamen destinado a asegurarse de que las entidades bancarias “contribuyen de manera efectiva y justa en relación con el los riesgos potenciales que general para la economía en su conjunto”[ii]. Esta exacción grava los pasivos de los balances de los bancos británicos e internacionales que operen en el Reino Unido por encima de un nivel de 20.000 millones de libras. Ello concierne a unas 30 entidades bancarias y en particular a los cinco primeros bancos del país, que representan alrededor del 70% de la recaudación[iii]. Inicialmente se introdujo una tasa del 0.08% por ciento, pero la misma se ha ido elevando hasta alcanzar el 0.21% en 2015. La “bank levy” ha conseguido recaudar 14.500 millones de libras desde su introducción y hasta 2016/2107, según cifras del Tesoro británico.

Desde enero de 2016 existe además en el Reino Unido una figura impositiva que convive con la “Bank levy”: un impuesto extraordinario sobre los beneficios de los bancos con un tipo del 8% a partir de un determinado nivel (25 millones de libras de beneficios). En paralelo se prevé una reducción del tipo de gravamen de la “bank levy” hasta el año 2021. Cabe señalar que dicho impuesto es adicional al impuesto general de sociedades, que en el Reino Unido tiene un tipo de gravamen del 19% (comparado con el 25% en España, que no obstante cuenta con muchas más deducciones y bonificaciones). En su primer año de vigencia, el impuesto extraordinario sobre los beneficios de la banca recaudó 1.100 millones de libras.

Como se puede observar se trata en cualquier caso de impuestos basados en tipos muy reducidos que no obstante pueden llegar a recaudar cantidades nada despreciables para el erario público, en el entorno del 0.15-0.20% del PIB, que en el caso español supondrían algo menos de 1.800 millones de Euros al año.

¿Impuesto general o finalista?

Existirían dos justificaciones complementarias para la introducción de un impuesto sobre las actividades bancarias.

Por un lado, los impuestos sobre el balance o los beneficios de los bancos buscan compensar el coste fiscal de los rescates financieros para los estados y los contribuyentes.

En este sentido merece la pena recordar que el coste de los rescates bancarios que han tenido lugar desde el inicio de la crisis financiera internacional en 2008 ha sido muy alto, y el mismo lo han sufragado en gran medida los estados, es decir, la sociedad. Por ejemplo, la Comisión Europea ha cifrado el impacto fiscal de la recapitalización del sector financiero en los Estados Miembros en un 4.9% del PIB comunitario, y ello sin tener en cuenta el coste de las garantías y ayuda en forma de liquidez proporcionadas por los estados[iv]. En nuestro país, el Banco de España calculaba el año pasado que unos 62.000 millones de Euros del rescate bancario no serán recuperados[v]. Además, las entidades bancarias supervivientes de la crisis tienen hoy una mayor cuota de mercado y una mejor capitalización precisamente gracias al apoyo público recibido en su día.

Habida cuenta de estas circunstancias, no parece descabellado que el Estado busque ahora una compensación por los sacrificios realizados para mantener el sistema bancario en pie. Máxime cuando la contribución de los grandes bancos desde 2008 por el Impuesto de Sociedades ha sido muy limitada, al poder utilizar las pérdidas originadas en los primeros años de la crisis para compensar los beneficios que empiezan a producirse desde que se inicia la recuperación económica en 2014.

Pero, por otro lado, existe una segunda justificación que tiene un sólido apoyo en la teoría económica. Desde este punto de vista, cabría imponer lo que se conoce como “impuesto Pigouviano”, esto es, una tasa que compense una externalidad negativa, como ocurre con los impuestos medioambientales, que buscan generar incentivos para que los operadores económicos contaminen menos o que al menos paguen por los costes que dicha contaminación genera a la sociedad. El impuesto a la banca serviría así para que las entidades financieras moderasen su perfil de riesgo, complementando la regulación prudencial que les obliga, por ejemplo, a mantener determinados requisitos de capitales. El objetivo último sería pues el de favorecer la estabilidad del sector bancario, desincentivar la acumulación de riesgos y compensar al conjunto de la sociedad por el riesgo sistémico que generan los bancos, en particular las grandes entidades.

La anterior es la lógica que llevó precisamente al propio FMI a recomendar la introducción de una “bank levy” llamada “contribución a la estabilidad financiera” en un informe sobre imposición al sector financiero publicado en 2010 y dirigido al G20[vi]. El FMI recomendaba que dicho impuesto se centrase en particular en el pasivo de los bancos y en particular en aquellos pasivos con un mayor nivel de riesgo. Los ingresos derivados del impuesto podrían usarse bien para crear un fondo que financiase las resoluciones bancarias en situaciones de crisis o bien como ingresos generales para los presupuestos públicos.

¿Quién paga al final?

Una de las mayores críticas al posible nuevo impuesto se basa en el argumento de que al final son los consumidores de servicios financieros (los depositantes y sobre todo los beneficiarios de préstamos bancarios) quienes acaban pagando dicho impuesto a través de lo que se conoce como efecto “pass through”. Según este razonamiento, un impuesto a la banca tendría consecuencias indeseadas porque los bancos acabarían repercutiendo dicho coste en las familias y las empresas.

Pero la evidencia científica sugiere que esto no tiene por qué ser así. Varios economistas que han estudiado el impacto de impuestos similares en los tipos de interés de los préstamos bancarios han encontrado que la repercusión de los impuestos a la banca a los consumidores sería bastante modesta. Por ejemplo, uno de estos estudios revela que el margen de tipos de interés aplicados por los bancos se incrementaría desde una media del 2.48% antes del impuesto al 2.53%, esto es, un leve incremento del 0.05%[vii]. Además, dicho efecto únicamente tendría lugar en mercados bancarios con bajos niveles de competencia.  La respuesta sería pues la de acompañar la introducción de dichos impuestos de políticas dirigidas a reforzar la competencia en el mercado bancario, reduciendo por ejemplo las barreras a que los consumidores cambien de banco.  Igualmente, en el caso de los bancos que tienen unos altos niveles de capitalización, el efecto “pass through” a los consumidores es muy reducido o incluso no se produciría, de acuerdo con el mismo estudio.

A esta conclusión llegó por ejemplo el Parlamento Australiano en 2017 para justificar la introducción de un impuesto a los bancos. En un memorándum explicativo de la iniciativa se incluyó un detallado análisis, que se encuentra disponible públicamente[viii], y que concluía que el impacto sobre los costes de financiación sería limitado (alrededor de 4 puntos básicos) y que, por tanto, el impuesto no tendría un impacto negativo sobre la actividad económica. Dicho informe incidía además en la necesidad de preservar la competencia en el mercado bancario a través de medidas complementarias.

En definitiva, la imposición del sector financiero en España y la posible introducción de nuevos impuestos amerita un debate profundo. Existen ejemplos en países de nuestro entorno que pueden ser tenidos en cuenta en la formulación de propuestas adaptadas al caso español. Estos ejemplos demuestran que es posible que las entidades financieras contribuyan al fisco de manera equitativa y justa y compensen a la sociedad por los costes pasados y futuros ocasionados por las crisis bancarias.

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[i] Ver https://www.fundacionsistema.com/un-futuro-para-las-pensiones/.

[ii] Ver nota de prensa del gobierno británico del 1 de enero de 2011, disponible en https://www.gov.uk/government/news/government-introduces-bank-levy.

[iii] Sheffield Political Economy Research Institute, The UK banking sector and the corporation tax surcharge, SPERI British Political Economy Brief No. 20, 2015.

[iv] Comisión Europea (2017), State Aid Scoreboard 2017: Aid in the context of the financial and economic crisis, disponible en: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html#crisis.

[v] Banco de España, Informe sobre la crisis financiera y bancaria en España, 2008-2014, disponible en: https://www.bde.es/bde/es/secciones/informes/Otras_publicacio/informe-sobre-la/.

[vi] FMI (2010) A FAIR AND SUBSTANTIAL CONTRIBUTION BY THE FINANCIAL SECTOR: FINAL REPORT FOR THE G20, disponible en:  https://www.imf.org/external/np/g20/pdf/062710b.pdf. Este informe recomendaba además la introducción de una tasa sobre las transacciones financieras.

[vii] Véase por ejemplo, Kogler, Michael, 2016. “On the Incidence of Bank Levies: Theory and Evidence,” Economics Working Paper Series 1606, University of St. Gallen, School of Economics and Political Science, disponible en http://ux-tauri.unisg.ch/RePEc/usg/econwp/EWP-1606.pdf.

[viii] Véase https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/FlagPost/2017/June/The_Major_Bank_Levy_explained.