EXPERTOS Y POLÍTICAS ENERGÉTICAS PARA ESPAÑA

Introducción.

La publicación, el pasado 1 de abril, del Informe de la Comisión de expertos sobre Escenarios de transición energética “Análisis y propuestas para la descarbonización”, me ha llevado a considerar conveniente una reflexión amplia sobre estudios y recomendaciones vigentes al respecto. La he organizado en cinco epígrafes que pueden tener lectura diferenciada: el último recoge algunas Conclusiones que considero significativas; el cuarto se centra en el citado trabajo de la Comisión de expertos; el tercero recoge la situación de España en el marco de la UE28; y el segundo, tras esta Introducción, se centra en el marco de las consideraciones de la Agencia Internacional de la Energía.

Desde 2016 proliferan los estudios, análisis y prospectivas energéticas y climáticas en el mundo occidental. A los tradicionales de la señalada Agencia Internacional de la Energía (Outlooks energéticos anuales) se unen los de la Comisión Europea y distintas Agencias asociadas a la misma, las previsiones del FMI, del Banco Mundial, de los ecologistas, de los “decrecionistas”, de los defensores del “peak oil”, etc. Sus diagnósticos y conclusiones no son homogéneos porque tampoco lo son los Objetivos que se persiguen de partida ni, por lo tanto, los criterios de valor (intereses/ideologías) que se asumen. Y estas diferencias se notan más cuando se entra a considerar la evolución que establecen hacia el futuro previsible, o la propuesta de medidas de intervención para acercarse a los diversos Objetivos implícita o explícitamente establecidos por cada Informe u Organismo.

E igual situación encontramos en España desde posicionamientos como los del blog Crashoil (http://crashoil.blogspot.com.es/), o los equivalentes en términos de crisis energética como vía hacia el colapso civilizatorio y defensa consecuente del “decrecimiento”; las posiciones ecologistas, con la postura destacada de Greenpeace en su defensa energética 100% renovable no nuclear[1]; las posiciones de los distintos partidos políticos en sus Programas para las últimas elecciones generales (o las en preparación para las próximas, como es el caso del conjunto de propuestas en realización por el Consejo Asesor para la Transición Ecológica de la Economía, del PSOE, o similares procesos en el caso de Ciudadanos o Podemos); las ligadas a intereses sectoriales, como las de la Fundaciones o Asociaciones más cercanas a las renovables[2]; las de UNESA o las grandes empresas oligopolísticas del sector; los análisis y propuestas desde los sindicatos[3]; los análisis impulsados desde distintos foros y centros de investigación, como es el caso de la Fundación Alternativas, el último de Economics for Energy[4] o, por último, por su actualidad (1 de abril de 2018), el citado Análisis y propuestas para la descarbonización de la Comisión de Expertos sobre Escenarios de Transición Energética, creada por el Gobierno, al que nos referiremos en el marco general de lo establecido por la Unión Europea, en este artículo.

Un aspecto común a casi todas las alternativas anteriores es el creciente papel que se da a las posibilidades de la actual Revolución Científico-Tecnológica y, en particular, a las renovables y a la mejora en la movilidad y en la eficiencia energética en los edificios, para transformar la inadecuada dinámica actual, salvo en algunos casos en los defensores del decrecimiento, que destacan la creciente pérdida de eficiencia en el retorno energético de las nuevas tecnologías y, en particular, de las renovables, y por lo tanto, la inviabilidad de atender a demandas energéticas crecientes incluso por este medio, señalando como única alternativa viable para evitar el colapso, el decrecimiento en el consumo energético. En el resto de casos, se prevé y se defiende una expansión en el papel de las renovables —fundamentalmente, aunque no sólo, eólica y fotovoltaica— por la disminución de sus costes y una sustancial mejora de la eficiencia del conjunto del sistema energético; aunque hay diferencias sustanciales en las distintas propuestas respecto al papel de cada fuente energética, su forma de instalación y gestión en el mix energético global de España, así como en las prioridades para amortizar las centrales térmicas de carbón y el papel de las nucleares en el medio-largo plazo.

Como ejemplo de las diferencias, cabe señalar las relativas a las centrales térmicas que utilizan carbón, que son las mayores emisoras de gases de efecto invernadero (GEI), dándose el caso de que, en años con baja hidraulicidad media en España, como fue el 2017, las 15 térmicas generaron del orden del 34% de los GEI emitidos, en un marco en el que las empresas españolas sujetas al sistema europeo de comercio de derechos de CO2, acumulan del orden del 40% de todos los gases de este tipo emitidos en el país.

Aunque en la mayoría de los Estudios, Informes y Recomendaciones –incluida la UE- se exige el cierre de las centrales térmicas de carbón (caso de partidos como el PSOE o Podemos, Greenpeace, Renovables, e incluso algunas de las propietarias de estas centrales) las estrategias difieren en los plazos (2020, 2025, 2030) y en las formas (total de forma inmediata, gradualmente con incentivos para forzar voluntariamente ese cierre por las propietarias, o sólo al final de los plazos correspondientes). E incluso desde el Ministerio competente se cuestiona ese cierre por sus previsibles efectos sobre la subida del precio de la energía, no sin razón en este aspecto.

En todo caso, hay dos cuestiones básicas en esta dinámica. La primera, que avalaría la posición del Ministerio, es que este cierre en España –e incluso en el conjunto de la UE- tiene efectos globales sobre la emisión de GEI marginales y no modificaría la peligrosa dinámica de calentamiento global, con lo que el efecto de estas medidas es más bien de “ejemplo y testimonio” que de efectividad real contra el cambio climático. Sólo si el uso del carbón desaparece en todo el mundo, y principalmente en China, EEUU y la India –cosa muy lejos de ser esperable antes del 2030, e incluso después- el efecto sería realmente significativo. La segunda cuestión contradice de raíz el planteamiento ministerial, y viene asociada a la obligación de cumplir con las normas europeas o, caso contrario, verse sometido al riesgo de sufrir fuertes penalizaciones, como ya sucede en materia de contaminación de las aguas o contaminación atmosférica de nuestras ciudades, entre otros varios ejemplos de incumplimiento de este Gobierno de las normas europeas.

Distinto es el posicionamiento y las razones que justificarían el abandono de la energía nuclear, donde es la aplicación del principio de precaución, la desproporción entre los riesgos potenciales y los beneficios reales, y los costes asociados al tratamiento de los residuos nucleares, los aspectos que avalan la conveniencia de este desmantelamiento (Greenpeace, Fundación Renovables, PSOE y Podemos, entre otros, defienden que se vayan cerrando lo antes posible, o según se cumplan los plazos previstos en su instalación, de forma que para 2028 no quedaría ninguna funcionando) aunque también defendido con plazos y formas diversas por cada uno. En todo caso, es preciso no olvidar que desde algunas instancias internacionales o nacionales no son pocos los que defienden la energía nuclear como opción imprescindible que debe crecer hacia un futuro descarbonizado. Y, en concreto, el Gobierno actual quiere prolongar su vida útil hasta los 50 años, con la aquiescencia de las empresas propietarias condicionada a que no se impongan inversiones para garantizar la seguridad, o impuestos o costes adicionales que eliminen su rentabilidad.

El informe de 1 de abril de la Comisión de expertos asume, en el que consideran como Escenario central, que en 2030 siguen operando todas las nucleares existentes en la actualidad en España; y, en línea con los objetivos economicistas del Gobierno actual, avalan que su cierre antes de estas fechas tendría un incremento del coste de generación de entre 2.000 y 3.200 millones de euros al año (según plazos y formas de cierre, pero sin compensar el ahorro que implicaría atender a las inversiones exigibles para mantener su seguridad) a la vez que su sustitución por generaciones alternativas (ciclo combinado y gas) implicaría doblar las emisiones de CO2 respecto a dicho Escenario central de mantenimiento de las mismas hasta 2030. No obstante, proponen cambios en la normativa sobre energía nuclear, la actualización de las tasas que deben pagar las centrales para la gestión de los residuos (que no se renuevan desde 2010) y la realización de un nuevo plan general de residuos radiactivos.

El marco internacional.

La afirmación de que el cambio climático y, por ende la energía son unas de las principales preocupaciones de la Unión Europea, no tiene ninguna duda y, además, está plenamente justificado que así sea, ya sólo por la fuerte dependencia energética de la UE del exterior. Y que esta preocupación y previsiones energéticas sobre las tendencias esperables son objeto de consideración continua por distintos organismos internacionales, tiene igualmente una constatación clara, con previsiones diversas pero no muy diferentes de las que anualmente realiza la Agencia Internacional de la Energía en sus World Energy Outlook (https://www.iea.org/publications/WEO_2017).

En sus últimos WEO, esta Agencia Internacional de la Energía (AIE) prevé unas fuertísimas reducciones en las actuales emisiones de GEI, asociándolas fundamentalmente y de forma excesivamente optimista, a: 1) la electrificación de los automóviles; 2) al uso de “biofuels” de nueva generación (no competidores de la alimentación); 3) a una irrupción revolucionaria de las energías renovables en el mix eléctrico; y 4) a la internalización de efectos externos en los usuarios, a través del cobro por emisiones de CO2 en todas las actividades generadoras de las mismas. El utópico resultado final, dada la evolución actual de las principales variables, sería que las energías renovables y el gas natural serían las principales fuentes para satisfacer el crecimiento de la demanda de energía hasta 2040. Conclusión similar a la derivada por la Comisión de expertos, como luego apreciaremos.

Y ello en un marco en el que la AIE destaca cuatro cambios a gran escala en el sistema energético mundial que condicionan sus “Perspectivas de la energía en el mundo, WEO-2017”: 1) La rápida expansión y reducción de costes en 2016 de las tecnologías energéticas limpias, sobre todo los de la nueva energía solar, que han disminuido en un 70%, pero también los de la energía eólica (reducidos en un 25%) y los de las baterías de almacenaje (reducidos en un 40%); 2) La electrificación creciente de la energía que ha llevado a que, en 2016, los gastos de los consumidores en electricidad se equipararon con sus gastos en productos derivados del petróleo; 3) El cambio hacia una economía más orientada a los servicios y un mix energético más limpio en China, el mayor consumidor de energía del mundo; y 4) La resiliencia del gas de esquisto y del gas de formaciones compactas en EEUU, que consolida su posición como mayor productor de petróleo y gas del mundo incluso a precios reducidos.

Pero también señala la AIE, que en el camino por restringir la demanda de petróleo se corre el riesgo de que la continuación de la reducción producida desde 2015 en las inversiones petroleras -asociadas al bajo precio del petróleo- pueda llevar a un déficit de la oferta convencional de petróleo a medio/largo plazo, que afecten a la función esencial del petróleo y del gas para satisfacer, tanto la nueva demanda previsible mundial, como para reemplazar la disminución de la producción de petróleo barato y asegurar el suministro eléctrico ante la variabilidad de las energías renovables en la generación de energía, especialmente eólica y solar. Y destaca la falta de alternativas fáciles al petróleo en el transporte de mercancías por carretera, la aviación y la petroquímica, aunque supone que la demanda de petróleo asociada a los automóviles de pasajeros disminuirá –pese a que estima que el número de vehículos se duplica en el próximo cuarto de siglo- gracias principalmente a las mejoras en la eficiencia energética de los mismos, al uso de los biocombustibles y al fuertísimo incremento asumido para el uso de vehículos eléctricos. En todo caso, hay que destacar su conclusión de que incluso con las Nuevas Políticas que se propugnan para acercarse a los Escenarios de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, de Naciones Unidas, “los avances del Escenario Nuevas Políticas no están a la altura de lo deseable”.

El encuadre español en el marco europeo.

El 1 de febrero de 2017 se publicaba el Second Report on the State of the Energy Union (COM(2017) 53 final), de singular importancia en el marco del proyecto -establecido como prioritario por la Comisión Europea (CE) en 2014- de lograr una “Unión Energética Europea”, con cinco dimensiones de intervención claramente interrelacionadas: 1) lograr la seguridad, solidaridad y confianza energética; 2) conseguir un mercado energético europeo plenamente integrado; 3) avanzar en una eficiencia energética que contribuya a la moderación de la demanda; 4) descarbonizar la economía; y 5) promover la investigación, la innovación y la competitividad energética. Dimensiones que la CE sistemáticamente liga no sólo a consideraciones de índole energéticas o climáticas, sino a la modernización y consecución de una economía europea baja en carbono en todas sus dimensiones, objetivo que considera crucial para proteger los intereses económicos y el bienestar de los ciudadanos europeos a largo plazo.

Sólo diez meses después de ese Segundo Informe, la UE publicaba el Tercero (Third Report on the State of the Energy Union (COM(2017) 688 final) acompañado de una amplia batería de estudios y propuestas[5]. De estos Informes, Proyecciones y Estudios se sacaba unas conclusiones claras respecto a la evolución de España y sus políticas en el conjunto de la UE, con datos comparativos basados, normalmente, en la situación de 2015, que en algunos aspectos podemos ampliar hasta la situación en 2017:

  • La energía y el transporte representaban, conjuntamente, el 7,4% del valor añadido bruto total y el 4,6% del empleo de España en 2015, con una productividad aparente del 161%, frente a cifras respectivas de la UE28 del 6,88% y 5,46%, con una productividad aparente del 126%. Es decir la aportación de la energía+transporte en España tenía una mayor relevancia y una productividad aparente del empleo -por implicaciones climáticas, entre otras- mucho más significativa que en la UE, aspecto que es previsible que siga vigente en la actualidad.
  • El empleo en la industria de energías renovables se estimaba en el 0,38% del empleo total, frente al 0,54% de la UE28, fundamentalmente por el déficit relativo de participación de la energía eólica y de biomasa en esta actividad en España, magnificado por las negativas políticas del Gobierno del partido popular desde 2012. Lo que implica que la descarbonización de los sectores de la energía y el transporte requerirán importantes inversiones futuras relacionadas con la energía, pasando, en una parte significativa, desde las actividades tradicionales basadas en los combustibles fósiles hacia la construcción, fabricación de equipos y otros servicios relacionados con el despliegue de tecnologías de bajo consumo de carbono y energía limpia.
  • La fuerte dependencia energética en España de las importaciones de petróleo y gas le han favorecido en su mejora de la balanza comercial energética ante la fuerte caída de los precios del petróleo entre 2006 y 2015, pasando de un déficit del 3,2% del PIB, en 2006, al 2%, en 2015; pero todavía muy por encima de la media de la UE28, donde dicho déficit era del 1,69%, en ese año. No obstante, en España se ha producido una mejora del 37% en la balanza comercial energética, frente a una del 25% en la UE28 en ese período. El problema es la tremenda sensibilidad española de esta evolución a los precios del petróleo, que representaba, en 2015, un 42,8% del total del mix energético, frente al 34,4% de la media de la UE28. De hecho, España tenía una dependencia energética de sus importaciones del 73,3% frente al 54,0% de la media de la UE28 (un 36% mayor), siendo esta dependencia energética exterior (aunque las fuentes de importación estén muy diversificadas) y su fuerte dependencia de la evolución de los precios del petróleo, dos de los principales problemas energéticos de España.
  • Otro problema grave, destacado en el Tercer Informe de la CE, es la baja interconexión eléctrica de España (5,8%, en 2017) muy por debajo del objetivo establecido del 10% para el 2020, lo que dificulta fuertemente el arbitrismo internacional entre mercados, y explica, en parte, unos precios de la electricidad por encima de la media europea (cerca de un 4% mayores en 2016) con un empeoramiento de la posición relativa entre 2013 y 2016 (reducción del 14,8% de los precios en la UE28, frente a sólo un 10,6% en España). Mayores precios en la electricidad que también se dan para los hogares (11,2% sobre la media de la UE28, en 2016) pese a una significativamente menor imposición y tasas medias sobre dicha electricidad (21,4% en España frente al 36,0% de media en la UE28).
  • En los mercados del gas España está concentrando la oferta en mayor medida que la UE28, mantiene también precios ligeramente superiores (un 4% mayores en 2016) y ha empeorado también su posición relativa entre 2013 y 2016 (reducción del 46,3% de los precios en la UE28, frente a sólo un 41,3% en España). El precio del gas para los hogares era de los más altos de la UE28 en 2016 (más del 34% más elevado) con un diferencial creciente desde 2013, pese, también, a una menor imposición y tasas (20,1% frente al 26,3% de la media en la UE28).
  • La insatisfacción de los consumidores españoles con respecto al gas y la electricidad es muy superior a la media europea, y mientras ésta mejora entre 2010 y 2015, la española no ha dejado de empeorar, siendo de destacar que el porcentaje de población en riesgo de pobreza incapaz de mantener sus viviendas adecuadamente calientes, aumentó entre 2005 y 2015, del 17,1% al 23,3%, manteniéndose por encima del promedio del 22,7% de la EU28.
  • Entre 2008 y 2013 la crisis financiero-especulativa generó una fuerte reducción del consumo, tanto de energía final como de energía primaria, cumpliendo los objetivos de eficiencia energética establecidos para el 2020. Sin embargo, a partir de 2013, con el incremento del PIB, se ha vuelto a una senda de crecimiento en los consumos energéticos primarios y finales, que pueden comprometer el cumplimiento de los objetivos señalados por la UE para España; y que obligan a poner el acento en políticas de mejora de la eficiencia energética en este país, sobre todo en el sector transporte y residencial, donde los consumos de energía final superan en mucho la media europea.
  • La CE centra su esperanza en que los Fondos Estructurales Europeos asociados a la Política de Cohesión Europea puedan incidir en una mejora de la eficiencia energética del sector residencial, paliando los riesgos de la pobreza energética. Sin embargo, como se ha señalado en anteriores artículos de esta sección, los avances en este sentido, y lo que cabe esperar para el medio plazo, dista mucho de permitir ser optimista al respecto.
  • En transportes la elasticidad del consumo energético al incremento del PIB sigue siendo muy elevada y exige modificaciones estructurales urgentes, nada fáciles de implementar por la estructura del sector del transporte por carretera en España y la resistencia social previsible a las mismas. La visión optimista que se plantea en el Tercer Informe de la CE dista mucho de ser realista en este país en el medio plazo, pese a las medidas que se recogen en dicho Tercer Informa como en proceso de implementación en España.
  • La relación entre la energía y las emisiones de GEI es evidente y, en ese sentido, es directa la relación entre decrecimiento de la economía por la crisis, entre 2008 y 2013, y mejora de la situación relativa de las emisiones en España, cumpliendo la senda objetivo prevista hasta 2016; pero poniéndose en cuestión el logro de reducción del 10% para 2020 respecto a las emisiones medias de 2005, si el crecimiento empezado a registrar desde el nuevo proceso de incremento del PIB sigue en los valores de los tres últimos años.
  • España, al ratificar el Acuerdo de París asumió el objetivo global que se ha impuesto la UE de colaborar a reducir, conjuntamente, un 40% de las emisiones en 2030 respecto a los niveles de 1990. Los esfuerzos que debe hacer cada Estado de la UE aún se están discutiendo, pero si se extrapola el objetivo global europeo a España, supondría que en 2030 el tope de emisiones debería ser de 172 millones de toneladas, casi la mitad de lo previsto por el Ministerio en su última proyección para esa fecha. España es uno de los Estados europeos en los que más crecieron las emisiones de GEI en 2017, en parte porque la sequía ha influido en el incremento de emisiones de GEI por el sector energético en 2017, pero también por la paralización en la instalación de renovables que España vive desde 2012, que ha impedido que se reduzcan de forma continuada desde entonces las emisiones.
  • Una evolución en línea con lo previsto en la “Hoja de Ruta por una Economía descarbonizada, al 2050”, en la que la Unión Europea opta por una reducción muy significativa (superior al 80%) de sus emisiones de GEI, requiere que el transporte tenga una reducción conjunta media del 60%, desglosada en: una reducción del 95% para las emisiones del transporte por carretera, básicamente por la incidencia del vehículo eléctrico, los biocombustibles y las “fuel-cells”; y de un 50% para las emisiones de los transportes aéreos y marítimos. España se encuentra muy alejada de las posibilidades de avanzar en esta dirección con las políticas actuales en vigor si se mantiene la elasticidad de los últimos años entre las emisiones de GEI, el crecimiento del PIB y la demanda de transporte. En su Tercer Informe la CE destaca que los nuevos vehículos matriculados en España han reducido, en 2016 respecto a 2005, un 26,3% sus emisiones medias, frente al 27,3% de reducción media de la UE28 en el mismo periodo. También en este tema la evolución española es deficiente sobre la media europea, aunque se continúa teniendo una menor emisión media por nuevo vehículo en España (un 3,2% menor a la media europea).
  • Es difícil considerar viable sin un cambio radical en las políticas españolas, la consecución del objetivo aprobado por la UE de reducción del 26% de emisiones en los sectores difusos para España, en 2030. Las medidas fiscales propuestas por el Comité de expertos sí inciden muy directamente en la corrección de esta situación al establecer un impuesto sobre las emisiones de CO2 que sustituya a los tributos actuales sobre hidrocarburos, elevando el impuesto sobre el gasóleo en el entorno de un 28% y el que pesa sobre las gasolinas en un 10%, aproximando la tributación de los mismos a la media europea. Igualmente, en el campo del transporte, la Comisión de expertos defiende que la necesidad de una movilidad “limpia” exige potenciar el desarrollo de los vehículos eléctricos y la expansión territorial y urbana de puntos de recarga para los mismos.
  • En su Tercer Informe, la CE critica la baja carga fiscal global sobre la energía y el transporte en España (ascendía al 1,78% del PIB en 2014, de las más bajas de la UE y 0,6 puntos porcentuales por debajo de la media), señalando además que, en el caso de los vehículos de transporte la diferencia es más sustancial, y que, con excepción de los impuestos sobre la electricidad y el calor, los referentes a los vehículos de transporte y al combustible de transporte disminuyeron entre 2007 y 2014. En particular, en España los impuestos sobre el transporte solo proporcionan la mitad de ingresos que en la media de la UE, lo que refleja un nivel relativamente bajo de impuestos especiales sobre la gasolina sin plomo y el gasóleo. La proporción que representan los impuestos medioambientales en el total de ingresos tributarios es inferior en España a la observada en los otros países de la UE (5,5% frente a 6,3% del PIB).
  • Se destaca el necesario cierre, a finales de 2018 a más tardar, y la eliminación progresiva de cualquier ayuda estatal a las 26 minas de carbón que las han estado recibiendo hasta este año, según lo exigen las normas de la UE sobre ayudas estatales y la Decisión 2010/787/UE del Consejo (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/244102/244102_1780173_276_2.pdf).
  • Se señala el riesgo de incumplimiento del objetivo del 20% de energía renovable en el consumo bruto final de energía, como consecuencia de los cambios legislativos establecidos por el Gobierno del partido popular, que han dado lugar a un estancamiento de la senda correcta de evolución seguida entre 2005 y 2014. Sobre todo, se destaca la bajísima y mala evolución del sector transporte en el uso de renovables (1,7% frente al objetivo del 10% establecido para 2020). La necesidad de introducir medidas específicas para recuperar la inversión en el sector de las renovables aparece como una necesidad básica de la política española.
  • Otro apartado particularmente conflictivo en España es el de la contaminación del aire y su contribución a una pérdida de salud y bienestar de los ciudadanos, en los que se incumplen las normas establecidas y España se ve sometida a procedimientos de infracción y sanciones. La intervención para reducir las emisiones de partículas (PM2,5) por los hogares y sector servicios, junto al sector de los residuos, y de NOx por el sector transportes se consideran muy urgentes y necesarias. Hay que tener en cuenta que por primera vez en 10 años la media de emisiones de CO2 de los vehículos matriculados en la UE se ha incrementado en 2017, como consecuencia de la reducción de las matriculaciones de vehículos diésel, sustituidos por los de gasolina y, sobre todo, por los “todoterreno 4×4”, con mayores emisiones de CO
  • Las insuficiencias y carencias de las inversiones y políticas en I+D+i, en las que el Gobierno del partido popular está teniendo una dinámica vergonzosa, aparece como otro de los factores más críticos en el Tercer Informe de la CE, pese a la importante cantidad de fondos asignados a este capítulo en el Programa Horizonte 2020. El resultado es la pésima situación española en inversiones y patentes en las prioridades de la Unión Energética para la I+D, y la mala situación en el capítulo de aportaciones a la competitividad española desde el sector energético, pese a la elevada eficiencia relativa de la energía eólica instalada.

Para concluir, hay que señalar que en el Escenario de Referencia hasta 2050 de la CE, la energía eléctrica representa un rol fundamental, con cambios muy significativos en su mix de partida: las renovables adquieren una primacía superior al 50%, la energía nuclear desciende suavemente, al gas natural incrementa ligeramente su peso, y son los combustibles fósiles derivados del petróleo y el carbón los que registran reducciones más radicales. Pero estos cambios en el mix eléctrico implican fuertes volúmenes de inversión a corto plazo, que generarán un incremento de costes medios que, pese a la disminución de los costes de los combustibles utilizados, llevan a previsiones de incremento del precio de la electricidad en un 50% hasta 2025, respecto a los costes en 2005 en euros constantes (2,5% de incremento medio anual), con una suave reducción posterior, de un 10%, hasta 2050. En todo caso, este incremento de precios es muy inferior al previsto en el Escenario de Referencia de la propia UE respecto al precio del petróleo, para el que señalan un precio de unos 110$/barril, a precios constantes de 2013, para 2030 (con un incremento relativo del orden del 100% respecto a los precios medios de 2016); y de unos 130$/barril para 2050 (con un incremento de más del 136% respecto a los precios medios de 2016). Incrementos reducidos y optimistas respecto a las previsiones asociadas a la tendencia de la evolución seguida por los precios del petróleo entre 1987 y 2017, que llevarían a un Escenario de 170 $/barril para 2030, bastante en línea con los Escenarios máximos (230 $/barril) definidos atendiendo a expectativas de decrecimiento de los recursos petrolíferos basados en Escenarios asociados al “peak oil”; y con los Escenarios mínimos, asociados con las expectativas a largo plazo de los mercados de futuro, que sitúan el precio del barril en unos 120$/barril para 2030.

Escenarios y supuestos de futuro de la “Comisión de expertos” como marco para la definición de políticas correctoras.

Todas las propuestas de planificación o intervención deben partir, metodológicamente, de la estimación básica de las previsiones en el caso de que el futuro se produzca como continuación de las tendencias históricas que han llevado a la situación actual –Escenario business as usual (BAU)-, de los diversos elementos externos que pueden incidir en cambios en esa tendencia (Escenarios de cambio externamente condicionados, como sería en nuestro caso el derivado de cambios en las tendencias del precio de la energía que no podemos controlar desde España ni desde la UE) y de los Escenarios que, con las medidas adecuadas (planes de actuación y políticas específicas) nos permitirían hacer evolucionar la situación tendencial previsible hacia los Objetivos deseados.

Obviamente estos últimos Escenarios exigen una definición explícita de los Objetivos deseados y la justificación de su preferencia sobre Objetivos alternativos. En el caso de la Comisión de Expertos, son las regulaciones, compromisos asumidos y objetivos deseados por la UE (Hoja de Ruta hacia una Economía Hipocarbónica Competitiva en 2050) los que señalan que encuadran, en principio, los resultados que conducen al que denominan Escenario central (En el Anexo al Informe recogen el conjunto de objetivos de la UE en materia de cambio climático para 2020, 2030 y 2050), si bien es el marco del Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de julio de 2017 en el que se ha de situar el Trabajo de la Comisión de expertos. Acuerdo que señala que: el Informe ha de analizar: “las posibles propuestas de política energética, el impacto medio ambiental, las alternativas existentes y su correspondiente coste económico y la estrategia necesaria para cumplir los objetivos [en materia de energía y clima] de la forma más eficiente, garantizando la competitividad de la economía, el crecimiento económico, la creación de empleo y la sostenibilidad ambiental”.

En este marco, la Comisión de expertos, partiendo en su Capítulo 1 de lo que denominaríamos Escenario energético base, elaborado a partir del supuesto del crecimiento anual acumulativo del 2% en el PIB desde 2015 hasta 2030, consideran múltiples sensibilidades de los resultados a cambios de los parámetros de partida. E igualmente se incorpora un modelo independiente para la simulación de los Escenarios del sector eléctrico.

En el Escenario base para 2030, se asume un crecimiento algo superior al 50% en la potencia eléctrica total instalada en el sistema peninsular, con una aportación marginal del carbón (una central térmica frente a las 15 actuales) mantenimiento del número de las centrales de ciclo combinado que cubrirían, en su caso, el funcionamiento de las del carbón, un aumento de la energía eólica del 35%, se multiplica por diez la potencia energética fotovoltaica, y se prevé una instalación considerable de baterías para almacenar la energía que las renovables generan en exceso sobre las demandas puntuales. Con ello, el 62% de la generación eléctrica en España sería renovable en 2030, con una tasa del 29,7% de renovables en el consumo final bruto de energía de España, y el petróleo reduce su peso en gran medida, lo que hace que la dependencia energética española, aunque se reduce, siga siendo muy elevada. Por último, como cuestión muy relevante, suponen, de forma harto optimista, que se va a lograr el objetivo de mejora de la eficiencia energética primaria del 39,4% para 2030.

Llegan a dos Escenarios centrales bajo determinados supuestos en relación con los precios de los combustibles y de las emisiones de CO2, y señalan, correctamente (Capítulo 2º) que resulta fundamental que uno de los factores que vertebre la Estrategia de la descarbonización sea el establecimiento de “señales correctas” para informar las tomas de decisiones de los consumidores y de las empresas, interviniendo las Administraciones Públicas sobre la formación de los precios en los mercados, que deben internalizar los efectos externos (positivos y negativos) a través de la fiscalidad; y, entre otros aspectos, adecuando a los objetivos perseguidos los peajes de acceso a las redes eléctricas y gasísticas. Adicionalmente, en el resto de capítulos, se señalan: a) Propuestas para mejorar el funcionamiento del mercado eléctrico, tanto desde la perspectiva de establecer señales que favorezcan una inversión a largo plazo, como desde la perspectiva de potenciar la energía/recursos distribuidos y la agregación de la demanda; b) Medidas para potenciar una movilidad sostenible, destacando específicamente la necesidad de la electrificación del parque de vehículos y la potenciación del uso de los biocombustibles, junto a los cambios necesarios en el transporte ferroviario de mercancías, en el aéreo doméstico y en el marítimo; c) Recomendaciones para la rehabilitación energética de edificios, que es crucial en algunos Escenarios, por lo que consideran imprescindible aumentar el esfuerzo en ahorro energético en el sector residencial, la reconversión energética del parque de viviendas, y una mayor participación de las energías renovables térmicas y de las bombas de calor como tecnología para la descarbonización energética de los edificios, d) actuaciones sobre el sector industrial en la transición energética y el papel de las redes inteligentes en los escenarios energéticos futuros; e) Medidas para lograr una transición energética justa, en la que se palíe la pobreza energética y f) Reflexiones sobre la gobernanza necesaria para una transición energética coherente con los Objetivos perseguidos.

El precio implícito para el CO2 que las empresas sujetas al mercado europeo de derechos deben pagar es fundamental en los Escenarios y en los análisis de sensibilidad: 50 €/tCO2 en el Escenario de Generación Distribuida (DG) y 33 €/tCO2 en el Escenario de Transición Sostenible (ST), habiéndose demostrado que cuando se ha impuesto un precio mínimo por los Gobiernos en cotas elevadas (caso del Reino Unido con cerca de 20 €/tCO2) el sistema económico progresa rápidamente en su descarbonización. Pero en la actualidad dicho precio es del orden de los 13 euros y los aumentos en el mismo no son gratuitos ni neutros social ni económicamente.

También se muestran estos efectos diferenciales en la simulación que realizan de una potencia instalada para las renovables de 124.500 Mw (47.500 Mw de eólica y 77.000 Mw de fotovoltaica), que llevaría a un “hundimiento de los costes de generación que, por una parte, dificultaría la rentabilidad de las tecnologías térmicas necesarias para proporcionar la potencia de respaldo a la generación renovable para la operación segura del sistema eléctrico; y, por otra parte, dificultaría la recuperación de las inversiones en instalaciones renovables y, en consecuencia, el interés de los posibles promotores en incrementar su instalación. Por su parte, las emisiones de CO2 se reducirían aproximadamente a la mitad frente al escenario de referencia (pasando a 6,8 Mt) y las exportaciones con Francia en un año hidráulico medio se incrementarían en un 236% como consecuencia del aumento del spread de precios con el país vecino”. Su implícita posición negativa a esta opción que denominan “extrema” por las renovables viene acompañada de las advertencias de que “estos valores tan elevados de generación renovable intermitente pueden comenzar a poner en riesgo la operación del sistema en condiciones de seguridad. En ese contexto, el incremento de la capacidad de bombeo hidráulico adquiriría aún más importancia”. Sin embargo, más adelante se considera que “puede que la bajada de costes de las energías renovables haga innecesario mantener los sistemas de apoyo utilizados hasta el momento. A ese respecto, no debe olvidarse que parte de la nueva generación renovable que ya se está incorporando, y también parte de la que previsiblemente lo haga en el futuro, lo hace fuera del sistema de retribución asignado en las subastas”.

Hay que destacar positivamente la importancia y tratamiento que se da a la energía de generación distribuida y a la agregación de la demanda, ya que estiman que la agregación de los recursos energéticos distribuidos permite aprovechar economías de escala, mitigar riesgos, y facilitar el acceso del consumidor individual a los distintos mercados y servicios del sistema energético. Las redes de distribución unidireccionales tendrán que pasar a ser bidireccionales, más flexibles e inteligentes para garantizar su eficacia, y viabilizar el deseable nivel de desarrollo a alcanzar para la generación distribuida o el autoconsumo. Desarrollos que requieren cambios muy sustanciales en la actual regulación española, sobre los que UNESA, en España, y las grandes compañías eléctricas oligopólicas en el marco europeo, han mostrado reiteradamente su oposición y poder de freno.

Los análisis de la Comisión sobre cada uno de los capítulos antes enunciados han de considerarse como altamente valorables en términos de calidad y de consideración de la complejidad de los problemas asociados al sistema energético. Parten de que “la transición energética, debe asegurar la capacidad para satisfacer la demanda energética de los consumidores en todo momento, a un coste razonable y sin producir un impacto no asumible para el entorno y para el propio equilibrio financiero del sistema. Las observaciones que cabe realizar a su trabajo vienen desde los dobles supuestos ideológicos asociados a sus premisas de partida (que están en línea con las optimistas visiones de la Agencia Internacional de la Energía a las que antes nos hemos referido) sustentadas en la idea de que toda la demanda sólo se puede gestionar por la vía de los mercados/precios (toda la demanda previsible debe ser satisfecha) y de que las empresas oferentes han de ser privadas y funcionar en un marco en el que la relación beneficios/riesgos se ajusten a las condiciones de mercado, aspectos no siempre asumibles en el campo de la oferta de bienes públicos, como son los servicios energéticos, en los que los beneficios privados deberían subordinarse al bienestar e interés general.

Algunas conclusiones finales.

Que España necesita cambios estructurales muy significativos en el campo energético, de su sistema productivo y de consumo, del transporte y de su sector residencial para adecuarse a las exigencias derivadas de la normativa europea y de sus compromisos internacionales, no cabe ninguna duda. Que estos cambios se puedan producir bajo el actual Gobierno del partido popular es impensable, y menos todavía en el marco de los próximos dos años electorales (2019 y 2020).

Hace un año –abril de 2017- en esta misma Sección de Políticas de la Tierra, a la luz del Segundo Informe de la Comisión, antes citado, y del documento que la CE utilizaba para definir el Escenario de Referencia al 2050, atendiendo a la dinámica y políticas propuestas y adoptadas por la UE, hacía unas Reflexiones sobre la situación y posible evolución en España, concluyendo que soluciones “revolucionarias” asociadas a las líneas “clave” de investigación en marcha en infraestructuras, medios de transporte y comportamiento social en la movilidad (Programa Horizonte 2020, de la Unión Europea, como ejemplo significativo; o líneas de I+D+i de las multinacionales del sector y de la energía; o la creciente referencia a “smart cities” o “smart logistic”, entre otras) no era previsible, ni aún en los Escenarios más optimistas, que permitieran llegar a resultados suficientemente satisfactorios –en línea con lo que también concluía la AIE en su WEO2017- desde la perspectiva de la problemática energética, de la sostenibilidad ambiental, o de sus incidencias sobre el Cambio Global, ya no para el horizonte del 2020, sino de una forma mucho más grave para los horizontes a más largo plazo, 2030 o 2050.

No se puede olvidar que el ascenso y predominio ideológico del neoliberalismo imperante en el mundo globalizado en las últimas décadas: a) ha impulsado procesos de liberalización del sistema de transporte sin el correspondiente proceso de internalización de costes externos, tendencia que continúa vigente por parte de la Comisión Europea y de muchos de los Gobiernos de la UE, incluido de forma destacada al español; b) ha propiciado –y sigue propiciando a nivel conjunto con inversiones públicas- el auge del automóvil y su modelo de sociedad urbanísticamente difusa asociada, de muy baja eficiencia energética y ambiental; c) se ha conducido a la sociedad hacia un modelo territorial incompatible con un petróleo que objetivamente debe tender a encarecerse, pero en el que el predominio de oligopolios e intereses especulativos a corto/medio plazo no traslada la magnitud de ese encarecimiento a los mercados; y, d) sobre todo, ha llevado en España, y está llevando en muchos países en desarrollo, a un modelo de crecimiento de una sociedad de consumo capitalista con un rol fundamental para los automóviles (aunque sean progresivamente híbridos o eléctricos), que es intrínsecamente incompatible, por sus consecuencias territoriales y energéticas derivadas, con la sostenibilidad ambiental y con la lucha contra el cambio climático.

Que la Comisión de expertos acierta en su Informe al señalar como una de las necesidades imperiosas la puesta en marcha de una “reforma fiscal con objetivos medioambientales que internalice todos los costes ambientales de la energía”, no es cuestionable. Ni lo es su apoyo decidido a la expansión a la energía distribuida y a las redes inteligentes que potencien la producción en red para el autoconsumo y cercana a los puntos de consumo por cooperativas, administraciones locales o agrupaciones de consumidores, que la Revolución Científico-Técnica permite de forma creciente y en términos cada vez más eficientes; y para lo que es necesario entre otras medidas, como recogen explícitamente, la supresión del denominado “impuesto al sol” y una regulación específica que facilite la instalación y el vertido no penalizado a esa red de los excedentes de las pequeñas instalaciones de autoconsumo.

Pero es imposible llegar al cumplimiento del objetivo de penetración del 27% de energías renovables sobre la demanda energética final en 2030, en España, con las políticas y tendencias actuales, como también señala implícitamente la Comisión de expertos, que considera imprescindible para lograrlo, además de importantes cambios en la fiscalidad: aumentar el esfuerzo en ahorro energético en el sector residencial, la reconversión energética del parque de viviendas, con una mayor participación de las energías renovables térmicas y de las bombas de calor como tecnología para la descarbonización energética de los edificios, aumentar muy sensiblemente la cuota de biocombustibles en el transporte, o lograr una mayor electrificación del transporte respecto a la contemplada en los Escenarios establecidos. Medidas que requieren inversiones públicas elevadas y políticas públicas de alto coste en términos de pérdida potencial de votos y conflictos sociales, que difícilmente el Gobierno actual va a asumir aquí y ahora.

Para financiar la transición hacia el Escenario central se requiere, además, una regulación financiera que atraiga la inversión hacia las renovables, mientras que el Gobierno actual está proponiendo un nuevo recorte de la retribución financiera de las inversiones eléctricas. Es imprescindible una reforma del mercado eléctrico que deje de utilizar el coste marginal del último kilovatio puesto en el mercado como remuneración de referencia, y reestructure una forma de fijación de precios que es arbitraria. Y que se ayude a avanzar hacia el objetivo de mejora de la eficiencia energética primaria cuya superación del 39% para 2030, recogida por la Comisión de expertos, se considera imposible con la actual situación y las tendencias presentes en las políticas gubernamentales.

La propuesta de la Comisión de expertos de supresión en el recibo de la luz de los conceptos que no tienen que ver directamente con la generación de electricidad es más cuestionable, y su motivación es más bien política (situándose en línea con los objetivos del gobierno actual) y de efectos discutibles desde la racionalidad de un modelo de desarrollo sostenible alternativo, en el que el ahorro de consumo energético debe ser una de las pautas fundamentales de intervención. Los objetivos conjuntos de reducir emisiones, mejorar la competitividad de las empresas sin aumentar sus costes energéticos, y mejorar la situación socioeconómica de las familias sin reducir su renta disponible a medio plazo, son incompatibles entre sí, aquí y ahora, para un país con un déficit público que no puede aumentar si se siguen las pautas impuestas por la UE, y con un endeudamiento público cercano al 100% del PIB.

En todo caso, es evidente que la demanda final, y particularmente la demanda de transportes, sus consumos energéticos y las emisiones de GEI asociadas, van a depender de una manera fundamental del precio de la energía consumida (que es una parte muy sustancial de su coste total). Precio asociado no solo a la evolución del comercio mundial, del modelo productivo globalizado y del papel de la producción local para la satisfacción de las demandas de cada territorio (y por tanto del modelo territorial dominante) sino también, al menos, de guerras comerciales (o militares de control de mercados) derivadas de las medidas proteccionistas anunciadas por el actual Presidente de EEUU, del crecimiento progresivo del coste de producción de los combustibles fósiles utilizables por el transporte, o de la evolución real de los de la producción de energía eléctrica, sobre todo si la explosión prevista en la incidencia de los vehículos eléctricos y en la energía distribuida se producen.

Como conclusión final: aunque siempre que se entra en análisis de sectores como el energético se pretende dar un carácter científico a las actuaciones y políticas que de los mismos se generan, lo cierto es que la principal base es siempre ideológica, en el sentido de asumir unos Objetivos, supuestos de contorno y unas prioridades dadas de manera más o menos implícita. Esos Objetivos, la asunción de un cierto modelo de crecimiento, y el peso relativo que se da a cada Objetivo incide de una manera clara en los supuestos asociados a los parámetros que nos permiten definir los Escenarios de futuro y, por ende, a la priorización de medidas y de asignación de recursos que es el aspecto básico a implementar por los Gobiernos para el cambio necesario.

Distintos Objetivos y prioridades de partida llevan a que distintos estudios científicos obtengan Escenarios muy distintos, y a propuestas de medidas también, a veces, muy diferentes. Atendiendo a este hecho, serían muy distintas las prioridades de actuación si, como consideramos recomendable, partimos del hecho de que la mitigación de emisiones debe ser un Objetivo secundario, sólo condicionado por el estricto cumplimiento de los compromisos europeos (dado que este cumplimiento tiene efectos marginales en el calentamiento global) y consideramos prioritario y fundamental la reducción máxima posible de la dependencia energética en petróleo, gas, uranio y carbón, así como la lucha contra la pobreza energética, la seguridad ciudadana, aplicando el principio de precaución, y la reducción de los costes energéticos de los usuarios, por este orden. Y ello sin olvidar los problemas asociados, en tiempo y forma, para la amortización de las inversiones y patrimonios instalados de incidencia negativa energética y ambiental (productoras energéticas, industrias, edificios, parque de automóviles,…) cuya sustitución requiere simultáneas intervenciones multidimensionales complejas, muy difíciles de gestionar.

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[1] “Único sentido. 2025 sin carbón ni energía nuclear”, de marzo de 2018 como síntesis del trabajo “Estudio técnico de viabilidad de escenarios de generación eléctrica en el medio plazo en España” elaborado por el Instituto de Investigación Tecnológica de la Escuela Técnica Superior de Ingeniería (ICAI), de la Universidad Pontificia de Comillas, en Marzo de 2018.

[2] “Hacia una Transición Energética Sostenible. Propuestas para afrontar los retos globales”, de la Fundación Renovables, publicada en marzo de 2018.

[3] De los últimos, el Informe de la UGT “Afrontar el Cambio Climático: Retos y Oportunidades”, Edición Revisada de octubre de 2017.

[4] “Escenarios para el sector energético en España 2030-2050”, de finales de 2017.

[5] 2017 Energy Efficiency Progress Report; Report on the functioning of the European carbon market; Covenant of Mayors in figures: 8 year assessment; Study on “Residential Prosumers in the European Energy Union”; Assessing the progress towards the EU energy efficiency targets using index decomposition analysis; Trends and projections report of the European Environment Agency; Third list of Projects of Common Interest; Infrastructure Communication) así como de dos síntesis individualizadas para cada país sobre su situación específica: “Energy Union Factsheet Spain” y “ES Residential prosumers report. Final 2017”