El CLIMA, LA OTRA GRAN CRISIS

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Se abre en París la COP21, la 21ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), acordada en 1992 en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, en la que, como Ministro de Medio Ambiente, yo representaba al Gobierno español, y que entró en vigor en 1994.

Pero una semana antes, el terrorismo islamista sembró de muerte las calles de la ciudad. La víspera de la apertura de la COP21, Francia se recoge en una solemne ceremonia en Les Invalides. Y la marcha sobre el clima, prevista para el domingo 29, se suspende ante el temor de nuevos atentados. Hoy el Estado de urgencia tiene una doble significación: frente al terrorismo y frente al clima.

Aunque la realidad del peligro terrorista sea más perceptible, la urgencia climática no es menos importante que la lucha contra el terrorismo. En los dos casos, se trata de la paz y la estabilidad del mundo. Si no somos capaces de cambiar nuestros modelos de producción y de consumo de la energía que consume nuestra atmósfera, el desorden climático creará millones de refugiados y atizará las guerras, dejando pequeños los conflictos que ya estamos viviendo.

Se ha perdido mucho tiempo en hacer frente a la amenaza climática. Para constatarlo, pasemos revista a lo ocurrido desde 1992 en Rio. Desde entonces cada año se ha celebrado una COP en algún lugar del mundo. La COP3 adoptó el Protocolo de Kyoto, el primer tratado internacional jurídicamente vinculante de reducción de emisiones, que entró en vigor en 2005. Pero sólo afectaba a países industrializados que representaban el 55% de las emisiones globales de CO2 de 1990.

La Unión Europea cumplió con los compromisos de Kyoto, (reducir el 5% de las emisiones en 2012, en comparación con 1990. Pero los Estados Unidos no lo ratificaron, Canadá y Rusia se retiraron y China, convertido hoy en el mayor emisor mundial de GEI, no estaba afectada.

La COP15, Copenhague 2009, quiso negociar un nuevo acuerdo internacional del que fuesen parte tanto los países industrializados como los que se encuentran en vías de desarrollo para reemplazar el Protocolo de Kyoto. Pero fue un fracaso: se limitó a afirmar la necesidad de limitar el calentamiento global a 2°C, sin ningún tipo de compromiso cuantificado de reducción de las emisiones. Pero se empezó a hablar de que los países desarrollados deberían aportar 100.000 millones de dólares para financiar el coste de la adaptación de los países más pobres.

En la época, la COP de Copenhague fue presentada retóricamente como “la ultima ocasión de salvar el Planeta”. Pero el fracaso enfrió el entusiasmo por esas grandes misas concelebradas a la que acuden cientos de jefes de Estado y las siguientes COP’s no aportaron nada sustantivo. Salvo la de Cancún en el 2010, en la que se aprobó limitar el aumento de la temperatura media de la Tierra en 2 ° C a finales de este siglo. Pero no se decía cómo había que conseguirlo.

Este es el objetivo de la COP21 : concluir el primer acuerdo universal y vinculante, aplicable a partir de 2020 para los 195 países “partes” de la CMNUCC para limitar el aumento de la temperatura a 2°C en comparación con la era preindustrial.

El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático estima que para limitar el aumento a 2°C se debe haber alcanzado la “neutralidad carbono”, (emisiones netas cero) a más tardar a finales de siglo. Y haber reducido las emisiones a la mitad en el 2050. Y que el importe acumulado de las emisiones de CO2 no exceda de 800 gigatoneladas de carbono. Pero desde 1870 ya hemos liberado 531 GT de carbono. Nos quedan pues solo unas 270 GT por emitir. Este es el “presupuesto de carbono” que la Humanidad tiene que administrar.

Para ello, el 80 % de las reservas de energías fósiles conocidas no deben ser explotadas. Lo que da una idea del impacto que tendrá sobre la distribución de las riquezas en el mundo. Y de las oposiciones que levanta. Y de la magnitud del esfuerzo que ello representa, porque hoy el 80 % del consumo energético mundial proviene de combustibles fósiles.

Entonces, ¿qué podríamos esperar de la COP21 para que no sea un fracaso como la cumbre de Copenhague? Sin hacerse demasiadas ilusiones, creo que el éxito o el fracaso de la COP21 se puede evaluar según se resuelvan tres cuestiones de la máxima importancia.

La primera es el carácter vinculante, más o menos obligatorio, del acuerdo que se alcance. Una declaración de buenas intenciones no servirá para nada. Como mínimo, debería incluir un conjunto de medidas verificables a aplicar por los distintos países. Es utópico pensar en acordar sanciones para los que no lo hagan, pero habría que definir un calendario para avanzar en ello. Es un tema que está sobre la mesa y que promete, como analizaremos después, intensas negociaciones de resultados inciertos

La segunda seria acordar las bases de un precio para las emisiones de CO2, que sea a la vez disuasivo y aceptable. La energía tiene un coste y nos parece normal que tenga un precio. La atmosfera también debe tenerlo, porque es un bien escaso que debemos compartir los humanos de hoy y de mañana. Si las emisiones de CO2 no tienen un coste, seguiremos con señales de precio equivocadas que hacen parecer que unas fuentes de energía son más “baratas” que otras y obstaculizado el desarrollo de las energías renovables. Desgraciadamente, este tema no parece que este sobre la mesa. Por supuesto, no se va a conseguir el objetivo expresado por Hollande hace un año de poner un precio universal al carbono, pero tampoco parece que se vaya a conseguir sentar las bases para el desarrollo de los mercados de CO2 y su integración planetaria. Desde este punto de vista la COP21 no conseguirá un objetivo fundamental del que depende conseguir una efectiva reducción de las emisiones.

Y el tercero es que el compromiso de los 100.000 millones de dólares de ayuda a los países del Sur sea una realidad. Parece que en eso se puede ser más optimista y, aunque no se conseguirá totalmente en el 2016, no estaremos lejos de conseguirlo en el 2020. El problema se plantea más bien en que hacer después de esa fecha.

Siendo consciente de que los resultados que se pueden obtener de la COP21 de París son limitados y que lo más importante será sentar unas bases que permitan seguir avanzando, analicemos a continuación los principales temas que se van a discutir y sobre los cuales habrá que juzgar si la COP21 ha sido un éxito o un fracaso.

En mi opinión, estos temas son los siguientes :

1.- LA REDUCCIÓN DE LAS EMISIONES

Obviamente, en el corazón de las discusiones de la COP21 está la reducción de las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI) para “mitigar” el calentamiento global y evitar que llegue a producirse un aumento de 2°C en la temperatura media del globo.

Como ya hemos dicho, no fue hasta Cancún, después del fracaso de Copenhague, que la comunidad internacional se puso de acuerdo en que no debía cruzarse esa línea roja: no más de + 2°C desde la Revolución Industrial.Y se dio de plazo hasta el 2015, es decir, hasta esta COP21, para conseguir un acuerdo internacional que definiese la forma de conseguir ese objetivo.

El Acuerdo de París debe pues tomar esos +2°C como referencia ineludible. Pero ya sabemos que las reducciones de las emisiones que los distintos Estados se han auto propuesto no son suficientes para alcanzar ese objetivo. Y no lo serán tampoco al final de la conferencia. Por eso la señora Figueres, responsable climática de las NNUU, amenaza con “cortar la cabeza” a quien quiera juzgar el resultado de la COP21 según este criterio. Lo que salga de París será un punto de partida para ir mejorando después, no el acuerdo definitivo que fije las reducciones necesarias para contener la temperatura por debajo de los + 2°C.

La Unión Europea, los pequeños Estados insulares y el grupo de los países menos desarrollados quieren que el acuerdo contenga la traducción concreta de esos + 2°C en una trayectoria de emisiones a largo plazo. En efecto, para permanecer por debajo de 2°C es necesario alcanzar la “neutralidad carbono”, es decir, que las emisiones netas de carbono sean nulas, a final de siglo. Lo que pasa por una reducción de al menos el 50 % en el 2050.

Pero los EEUU no pueden, por razones de política interna, aceptar un tratado jurídicamente vinculante, sino una declaración de las obligaciones que voluntariamente asume. Por su parte, China, India y otros países emergentes se oponen a que el acuerdo de París incluya dichas trayectorias de reducción de emisiones a largo plazo, por temor a que condicione excesivamente su desarrollo futuro. Esta ya claro que China no va a sacrificar su crecimiento económico en el altar de la lucha contra el cambio climático. Lo hará solo en la medida que pueda y le convenga.

Sin embargo, la gran diferencia con lo que ocurrió en Copenhague en el 2009 es el cambio de actitud de China y EEUU. Los dos países se han comprometido, antes de llegar a París, a autoimponerse limitaciones importantes en sus emisiones. El 25 de septiembre, en una declaración conjunta, los presidentes Obama y Xi Jinping, hicieron hincapié en la “importancia” de formular objetivos para mediados del siglo compatibles con él objetivo de mantener el aumento de temperatura por debajo del 2°C.

Se puede esperar que el Acuerdo de París vaya un poco más lejos que el de Cancún, pero sin llegar a definir el volumen total de emisiones que la humanidad puede todavía permitirse y repartir equitativamente esa cantidad entre todos los países. Esta aproximación, llamada la “carbonbudget”, esta ya abandonada porque se constata que es políticamente imposible conseguirla.

2.- LA REVISIÓN DE LOS COMPROMISOS

Si no es posible un acuerdo para definir una trayectoria de reducción de las emisiones globales, los acuerdos de París se basarán en las reducciones a las que los Estados se comprometen de forma voluntaria. Es el método de “botton up”, de abajo hacia arriba, en vez del “top down“, de arriba hacia abajo, ensayado en Kioto y que fracasó en Copenhague.

Pero las reducciones que ya se han propuesto al empezar la COP21 conducen a un calentamiento del Planeta de al menos 3°C , y quizás cerca de 4°C. Y, siendo realistas, hay muy pocas posibilidades de que los Estados revisen sus compromisos durante los quince días de la conferencia de París.

Por ello, resulta de fundamental importancia que el acuerdo de París incluya una revisión dinámica regular y sistemática de esas contribuciones iniciales.

Los países más desarrollados y los menos desarrollados están ya resignados a que así sea. Pero los grandes países emergentes son mucho más reservados, porque consideran que ya han propuesto lo máximo que les corresponde. India, con el 10 % de las emisiones mundiales actuales, pero con muy poco responsabilidad en las pasadas, es el más claro ejemplo de esta actitud. Pero incluso dentro de la UE, Polonia, llena de carbón, considera que la UE ya no debe ofrecer más reducciones.

La esperanza está en que tanto EEUU como China, en la declaración conjunta de ambos presidentes, acordaron que los esfuerzos de mitigación de los firmantes del acuerdo de París deben ser progresivamente más ambiciosos en el tiempo.

Así pues, el principio de una revisión periódica al alza podría ser aceptada en París por los países emergentes si se deja claro que sus contribuciones futuras seguirán siendo tan discrecionales como lo han sido las de hoy.

También está por discutir y acordar como serán esas revisiones. Europa, Estados Unidos, Brasil y los países africanos proponen una revisión cada cinco años. Si es así, podríamos llegar a tener en el año 2020 (fecha prevista de entrada en vigor del Acuerdo de París) objetivos para 2030 más ambicioso que en la actualidad. Sobre esta espinosa cuestión, no creo que haya acuerdo y lo más probable es que el tema se deje para más tarde.

3.-EL SISTEMA DE VERIFICACIÓN

Un Estado puede adoptar compromisos de reducción de emisiones, pero ello no implica que los vaya a cumplir. Sobre este tema, el texto que se apruebe en París debería mantener al menos lo conseguido en las CPS’s anteriores.

Cada Estado debe producir un informe anual sobre sus emisiones que será sometido a un doble control. En primer lugar, por los expertos de la ONU que opcionalmente pueden hacer recomendaciones técnicas y, en segundo lugar, una revisión de otros Estados, entre “pares”, que puedan examinar mutuamente sus respectivos informes.

Sin embargo, el principio de responsabilidad común pero diferenciada, heredado de la Convención del Clima 1992 en Rio de Janeiro, ya no puede aplicarse, desde el punto de vista de la verificación de las emisiones reales, a países emergentes que se han convertido, como China, en los principales emisores de GEI.

Los países menos adelantados están en general de acuerdo con los países desarrollados en que también se deben evaluar sus compromisos. Pero China, aunque apoya mejorar la transparencia del sistema, mantiene una posición ambigua, argumentando que los países en desarrollo deben seguir teniendo una flexibilidad de acuerdo a sus capacidades. En este terreno, todo esta por decidir.

4.-LA FINANCIACIÓN DE LA ADAPTACIÓN

Además de la mitigación, hay que tomar en cuenta el esfuerzo para adaptarse a los efectos ya irreversibles del cambio climático que ya se ha producido. Pero la adaptación sigue siendo el pariente pobre de las negociaciones climáticas.

La cuestión plantea el problema de la asistencia internacional para los países menos desarrollados, que serán los más afectados por el cambio climático y los que tienen menos medios para hacerle frente. En los debates en torno a la financiación, estos países piden aumentar la cuota asignada a la adaptación de los fondos destinados a las políticas climáticas. Pero también aquí todo está abierto.

Sería ya un progreso significativo que el acuerdo de París incluyese el compromiso de incorporar la adaptación climática en las políticas agrícolas, de desarrollo y de otras políticas sectoriales, pero no se puede esperar mucho más.

5.-EL CARACTER VINCULANTE DEL ACUERDO

El acuerdo de París, en principio, tomar la forma de un Tratado que debe ser ratificado por los Parlamentos de cada Estado. Pero desde un punto de vista jurídico, el nivel de vinculación de este instrumento internacional será muy bajo. A diferencia del Protocolo de Kyoto, de 1997, los compromisos en materia de emisiones muy probablemente no implicarán ninguna obligación de resultado para las partes firmantes. Especialmente porque el Congreso de Estados Unidos nunca ratificaría un Tratado internacional que incluyera ese requisito. Sin embargo, el presidente de Estados Unidos puede prescindir de la aprobación del Congreso para ratificar un Tratado si no implica una revisión de la legislación en vigor. Este es el procedimiento que podría ser seguido por los Estados Unidos, porque su propuesta de reducción de emisiones se basa únicamente en la capacidad de acción reguladora de la que dispone el Presidente, y por lo tanto, se puede evitar cualquier intervención del Congreso.

En el inicio de la cumbre estamos asistiendo a un cruce de declaraciones confrontadas entre los EEUU y Europa, sobre la cuestión del carácter vinculante del acuerdo. El Secretario de Estado Kerry declara que no será vinculante, y Hollande le contesta diciendo que el acuerdo será vinculante o no será, porque la UE no se va a contentar con declaraciones de buena voluntad

Así pues, esta será una gran cuestión de la COP21 de París. Si no es posible alcanzar un acuerdo sobre una obligación de resultados, se podría al menos llegar a un acuerdo sobre una obligación de medios, por ejemplo, adoptar medidas fiscales y regulatorias para lograr un objetivo de emisiones. En el peor de los casos, el compromiso puede ser sobre una obligación de “comportamientos”, consistente en comprometerse a presentar contribuciones nacionales y revisarlas con regularidad.

Pero seria aguar mucho el vino de las ambiciones expresadas por Hollande y dejaría de París un mal sabor de boca, más cercano al fracaso que al éxito.

6.-LAS SANCIONES

¿Qué pasaría, en caso de incumplimiento? El acuerdo de París no contempla establecer un sistemas de sanciones. Tal como está el patio, hubiera sido ilusorio. Basta recordar que Canadá violó el Protocolo de Kioto, que había suscrito, sin ningún tipo de consecuencias. Por tanto, el texto de la COP21 se limitará a proponer un mecanismo interestatal para el diálogo con el Estado, que no cumpla ni siquiera con los objetivos que libremente se ha impuesto. Pero no se sabe en qué va a consistir y es muy poco probable que se avance más en este tema.

7.- ENCONTRAR 100 MILLONES PARA EL SUR

Se trata de saber cómo los paísesdesarrollados van a cumplir con la promesa hecha en 2009 en Copenhague de asignar 100.000 millones de dólares al año, hasta el año 2020, para ayudar a los países del Sur para hacer frente al cambio climático.

Y además, decidir qué se hará después del 2020.

Los países pobres demandan que estos fondos sean públicos y adicionales a la asistencia que ya reciben. Pero en el contexto de graves dificultades en las finanzas públicas en el Norte, tendrán que hacer concesiones: aceptar que los países ricos puedan contabilizar la parte de la ayuda al desarrollo vinculada a cuestiones climáticas, y que se tengan en cuenta también los flujos de dinero privado que se han movilizado gracias a la aportación de dinero público, con todas las dificultades metodológicas que implica ese cálculo.

Por su parte, para alcanzar esta cantidad, los países ricos tendrán que aumentar significativamente su contribución. Pero con la información disponible, hay esperanzas de que la cuestión de los 100.000 millones, entre las aportaciones públicas y los flujos privados que generan, se resuelva en París.

Sin embargo, está por ver lo que sucederá a partir del 2020, cuando es crucial que estos flujos de ayuda sigan progresando con el tiempo.

Aunque, como hemos dicho, las compensaciones económicas se utilizaran sin ninguna duda como el aceite lubricante que permita llegar a un acuerdo final, la cifra de 100.000 millones se ha convertido en una especie de referencia mágica que oscurece el debate, porque en ella se mezclan dos temas muy diferentes que requieren respuestas también diferentes.

En primer lugar, el apoyo a la transición energética en el Sur, que es algo muy superior a 100.000 millones de dólares anuales. El corazón de este problema es la reorientación de las inversiones -en gran parte privadas- ahora asignadas a los combustibles fósiles hacia energías renovables y eficientes. Algo que no se podrá resolver sin fijar un precio al CO2, un tema que por desgracia está ya fuera de los objetivos de la COP21.

Y en segundo lugar, está el tema de la solidaridad para la adaptación a los shocks climáticos. Y, para ello, la financiación será necesariamente pública. Lo que implica un aumento y una mejor asignación de la ayuda al desarrollo, a través de dispositivos innovadores, tales como el impuesto sobre las transacciones financieras. Pero hay una dificultad objetiva en la separación de las ayudas al desarrollo y a la adaptación al cambio climático Los países menos desarrollados consideran, no sin razón, que debe ser adicional, y los países donantes tienden a considerar que la ayuda al desarrollo es también ayuda a la adaptación.

Así se plantea la COP21 de París. Más allá de la retórica, de la que andaremos sobrados, así se juzgará el éxito o el fracaso del gran encuentro de París. Porque esta vez, sí que puede ser la ultima oportunidad de salvar el Planeta de las consecuencias de nuestra forma de vida.

Es también una oportunidad para reorientar las inversiones, fomentar el desarrollo tecnológico, cuestionar el poder de los grupos de interés, redistribuir mejo la riqueza mundial y unir al mundo civilizado detrás de objetivos y valores comunes. Después de los atentados del 13 de noviembre, París es el escenario adecuado para intentarlo.