EL CAMBIO DE RUMBO DE LA POLÍTICA EXTERIOR ESPAÑOLA

1. Planteamiento del tema

El objetivo de este trabajo es analizar el cambio de rumbo de la política exterior del gobierno de Pedro Sánchez, ejecutada por Josep Borrell, a pesar de que este cambio de rumbo está todavía por consolidar y no tiene la profundidad que tuvo el que se originó en  l gobierno de Felipe González y Morán hace cuarenta años. Entonces, el cambio de rumbo consistió en la redefinición doctrinal y estratégica de la política exterior española, mientras que en la actualidad implica un giro estratégico importante en la misma, pero sin abandonar -más bien desarrollándolas- las constantes de la política exterior democrática española.

Este cambio de rumbo está pasando bastante desapercibido debido a múltiples factores, pero sobre todo a la existencia de una gran crispación en el ámbito de la política interna, por lo que la mayoría de los comentarios y análisis versan principalmente sobre esta confrontación política. Sin embargo, en materia de política exterior existe un cierto acuerdo -al menos tácito- de mínimos, y eso hace que los enfrentamientos no se produzcan en este ámbito y que, por lo tanto, el cambio de rumbo sea menos visible.

¿En qué consiste el cambio de rumbo? A mi juicio, en entender que la política exterior, y especialmente la europea, debe servir para mejorar la vida de los ciudadanos. Al colocar a España con más influencia en Europa, y por tanto en el mundo, tanto hay que entenderlo como un cambio de prioridades, con Europa primero, ya que con ello se va a incidir no solo en la política exterior sino también en la política interior de España, buscando incorporarnos al G3 con objeto de participar en el núcleo duro de la Unión. Se trata también de revalorizar la fundamentación en valores que van a condicionar las decisiones que afectan a los ciudadanos. Para conseguir estos objetivos se ha puesto en marcha una acción diplomática más activa y mejor diseñada, que va a tener más presencia en los foros internacionales.

A lo largo de este artículo voy a explicar cómo se está aplicando este giro político, tanto en el ámbito europeo como en los demás aspectos de la política exterior, bien entendido que la política europea será la que principalmente condicione el desarrollo del cambio de rumbo del conjunto de la política exterior. Para ello, comenzaré abordando cómo ha sido posible que “el viento se ponga en nuestras velas”, es decir, cómo desde la voluntad política se han aprovechado los factores internacionales para establecer una estrategia más audaz en el ámbito de la política exterior.

2. Factores internacionales que facilitan el cambio de rumbo

¿Cuáles son los factores internacionales que están haciendo repensar de manera clara los objetivos de la política exterior española, manteniendo nuestras constantes de la etapa democrática? Son muchos, pero me fijaré en tres, que son los que están posibilitando el cambio de rumbo de la política exterior española desde junio de 2018:

a) El agravamiento de los riesgos y amenazas para Europa, tanto con el terrorismo yihadista como con las relaciones con Rusia tras de la anexión ilegal de Crimea, que no ha terminado de cicatrizar. Pero para España se han agravado de forma considerable los riesgos y amenazas procedentes del sur, y en especial del Sahel. Por ello se está reforzando nuestra política de seguridad y defensa, vinculada a la europea, lo que tendrá gran importancia para España.

b) El referéndum del Brexit del 23 de junio de 2016, que se veía entonces como un gran problema y que se está transformando en una gran oportunidad para Europa y su política exterior, así como para España. En el caso europeo, se ha producido una cohesión entre los Estados Miembros y las instituciones, y una percepción más positiva de los ciudadanos sobre el futuro de Europa, que no tienen precedentes en al menos una década. De esta manera, el Bréxit se ha convertido en un federador interno. Incluso, en contra de lo que se pensaba y algunos mantienen, para España, y
especialmente para su política exterior, está suponiendo una oportunidad, ya que le permite colocarse en el grupo de los cuatro países líderes europeos e, incluso ahora – con el cambio político en Italia en primavera de 2018-, de los tres.

c) La nueva presidencia de Donald Trump en los Estados Unidos, que ha complicado las relaciones transatlánticas en estos dos años, originando tensiones importantes en la Alianza Atlántica. No obstante, Trump, a pesar de todo, se ha convertido en un factor federador externo para Europa, aunque desde el punto de vista de nuestra política exterior complica nuestras relaciones transatlánticas y exige una redefinición de las mismas.

Ha tenido también una gran repercusión para la política exterior española -y no solo para la europea- la presentación y aplicación de la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad: “Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte”, de 28 de junio de 2016, que está permitiendo el desarrollo de la política exterior de la Unión Europea y, sobre todo, la búsqueda de la “autonomía estratégica”. España, con el gobierno anterior, dio poca importancia a esta Estrategia, pero durante estos últimos nueve meses se ha tenido en gran consideración, afectando al diseño y la aplicación de la política exterior española.

Posiblemente, como consecuencia de la crisis económica, en los tres años transcurridos desde las elecciones generales de 2015 hasta la moción de censura España había perdido peso y perfil en Europa y en el mundo. El gobierno del Partido Popular no quiso o no supo leer el cambio del viento en el escenario internacional. Sin embargo, la política europea, más decidida y autónoma, representada por Mogherini, Merkel y Macron, supo entender este cambio, que evidenciaba en cierta medida la contradicción con algunas de las prioridades atlánticas de Europa y exigía adoptar nuevos rumbos, mientras que en España se mantuvo el mismo.

Podemos decir que los cambios en la política europea y mundial complejizan la política exterior española, pero se convierten también en un aliciente y en una oportunidad para dar continuidad a la política aplicada mantenida durante los veintitrés años de políticas socialistas durante la democracia, y especialmente en sus comienzos. Sobre todo, estos cambios aprovechan dicha oportunidad para profundizar la política europea, y especialmente junto al eje franco-alemán.

Frente a los nuevos desafíos geoestratégicos, los socialistas están en mejores condiciones que los gobiernos conservadores para sacar partido a la nueva situación internacional de los últimos casi tres años, ya que no tienen los condicionantes ni las vinculaciones trasatlánticas que tenía el gobierno de Rajoy. Podemos por ello decir que el viento “ha rolado a su favor”. Teniendo en cuenta los factores que hemos analizado anteriormente, lo que se veía hace uno o dos años por parte del gobierno anterior como un problema, se ha convertido en una oportunidad que está haciendo posible el cambio de rumbo.
Por último, hay que señalar también la mejora de la situación económica -al menos de los índices de crecimiento-, aunque no cabe duda de que las políticas de austeridad del gobierno del Partido Popular han dejado cicatrices. La nueva situación económica nos debe permitir más inversiones en cooperación para el desarrollo, en diplomacia, e incluso en defensa europea, a pesar de las fuertes restricciones que todavía persisten en materia presupuestaria, y sobre todo acompañar en política europea las medidas que tiendan a reducir las desigualdades en el interior de España.

3. Prioridades de la política exterior del gobierno socialista

En la medida en que el gobierno de Pedro Sánchez no tuvo discurso de investidura se hace difícil detectar el cambio de rumbo de la política exterior de su gobierno. Tampoco hubo debate parlamentario alguno, ni derogación de la Ley de Acción Exterior de forma expresa -aunque quizá sí de forma tácita, ya que no se ha aplicado-, ni se ha modificado la Estrategia de Acción Exterior. De tal manera que la política exterior no ha sido tema de repercusión mediática, ya que tampoco ha habido cuestiones de relevancia que provocaran división en la sociedad española y exigieran decisiones del gobierno que pudieran ser controvertidas.

Tampoco ha habido todavía reflexiones periodística ni análisis doctrinales sobre los avances de este gobierno socialista en materia de política exterior, ni ha existido la tensión política ideológica que se dio en otros momentos, como en 1982, al comienzo de la etapa socialista, debido a que la cuestión de la OTAN estaba en la calle y la sociedad española estaba dividida por ello. Entonces se entendía que iba a producirse un cambio fundamental en la política exterior y, por lo tanto, había una gran expectación sobre lo que pasaba en este ámbito; cosa que no ocurre ahora.

A pesar de que no se perciba con claridad, el cambio de rumbo existe, es real, es claro, es contundente y se manifiesta en diferentes formas, y tal vez está siendo posible precisamente por ser bastante imperceptible. Además, este giro no resulta muy visible porque no se trata de una redefinición de nuestra política europea, sino de una profundización de las líneas directrices que venía desarrollando el gobierno anterior, pero cambiando las prioridades e intensificando los compromisos con el proyecto europeo sobre la base de una alianza más profunda con Francia y Alemania.

La diferente forma de acceder al gobierno respecto a situaciones anteriores -en este caso a través de un voto de censura- llevó a que no se celebrara una sesión de investidura formal en la que se defendiera un programa de gobierno y, por tanto, de política exterior (como ha sido tradicional en casos anteriores). No obstante, en las diversas intervenciones del presidente del Gobierno y del ministro de Asuntos Exteriores Josep Borrell -entre otras su comparecencia en la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso el 4 de julio de 2018- se han ido fijando de forma bastante clara las prioridades en materia de política exterior europea. Podríamos sintetizarlas diciendo que se trata de “impulsar la posición de España en el mundo y estar en la vanguardia del proyecto europeo”.

No cabe duda de que en estos casi trescientos días se ha puesto en marcha un proyecto innovador, aunque no esté recogido en un solo texto donde se fundamente su necesidad y coherencia. En la práctica sí se está innovando, con unidad y coherencia, a través de un conjunto de acciones políticas que están permitiendo incrementar el protagonismo exterior y recuperar las señas de identidad de los veintidós años de gobiernos socialistas, y especialmente las raíces que encontramos en el gobierno de Felipe González con Morán como ministro, poniendo en valor las constantes de nuestra política exterior democrática, en gran medida definidas entonces.

Los elementos centrales que configuran este cambio de rumbo son: a) la prioridad de la política europea y la profundización de la UE, ya que Europa no será contemplada principalmente como una cuestión económica, sino como el núcleo central que
condiciona el conjunto de nuestras políticas; b) el acercamiento y apoyo al eje francoalemán y el interés en participar en el G3 para poder estar en el núcleo duro de la Unión Europea y llevar a cabo el giro social; c) la europeización de las relaciones transatlánticas y la búsqueda de una política de defensa europea autónoma, sacando partido del espacio estratégico español y reduciendo el peso de la política norteamericana en España; d) la profundización de los ejes tradicionales de nuestra política exterior: América Latina, Mediterráneo y -ahora- África; e) el relanzamiento de otros vectores de nuestra política exterior, siempre a través del vínculo con la política europea, y f) una participación más activa en la gobernanza mundial, especialmente a través de la recuperación de la política de cooperación para el desarrollo, que estaba en mínimos.

El cambio de rumbo no solamente significa cambiar las prioridades y objetivos, sino también intensificar las acciones y los medios para que la política exterior sea más efectiva y eficiente. Al mismo tiempo, esta tendrá que estar vinculada con la dimensión externa de la política económica, así como con la política de seguridad y defensa entre otras. Por otro lado, para llevar a cabo este cambio de rumbo ha sido imprescindible la actividad frenética tanto del Presidente del Gobierno como del Ministro de Asuntos Exteriores y del resto de la administración exterior, que ha permitido que España esté presente en muchos más foros y citas internacionales, dejando siempre patente la incardinación de nuestra política exterior en la política europea, con objeto de obtener sinergias.

4. En la vanguardia europea

En la actualidad España está posicionándose claramente en la vanguardia de la política europea, que se ha convertido en la primera prioridad de la política exterior española. Es decir, nuestra primera línea estratégica consiste en “europeizar” el conjunto de nuestra política exterior, y en parte también la interna, ya que para conseguir el giro social no solo hace falta voluntad política, sino capacidad de decisión en Bruselas. Para ello, se trata de sacar el máximo partido a esta vinculación, que va a ser mucho más profunda que la que tenía el gobierno anterior. Esta opción de “europeizar” nuestra política es radical, completa y sin ambigüedades.

Las líneas básicas de la política exterior española respecto a Europa serán cinco: a) Europa como prioridad máxima del gobierno, que incide no solo en el conjunto de la política exterior; b) para ello trata de conseguir la pertenencia al Grupo de los 3, junto con Francia y Alemania; c) la profundización del proyecto europeo; d) el incremento del compromiso explícito con la política de defensa europea y, en especial, con la participación en el liderazgo de la PESCO; y e) inspiración y orientación de la política exterior española por la política exterior europea y la Estrategia Global para la Política Exterior, de 28 de junio de 2016.

Las acciones más relevantes y los cambios más estratégicos en relación con la política europea podrían resumirse en cinco grandes iniciativas:

a) Es especialmente relevante el cambio de la denominación del ministerio, que en la actualidad se denomina Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, frente a la denominación anterior de Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. La mención a la Unión Europea es muy oportuna, dado que en la actualidad la Unión Europea no es solo política exterior, y con este cambio de nombre se recogen claramente las tres áreas distintas en las que tiene responsabilidad el ministerio, reflejando asimismo la relevancia que se le da a la Unión Europea, de alguna manera como la primera prioridad para el conjunto del gobierno.

b) La apuesta por la defensa de los Derechos Humanos y de nuestros valores compartidos. Son muchos los ejemplos, entre lo que podemos citar la acogida del Aquarius -y otros barcos posteriores- en puerto seguro español, las distintas iniciativas humanitarias en esta dirección y la participación en el Consejo de Europa, tanto del ministro -en el mes de septiembre- como del propio presidente del gobierno -en febrero-, reafirmando nuestro compromiso con los Derechos Humanos.

c) El empeño en estar en la vanguardia de la política europea, acercándonos al grupo franco-alemán que encabeza el relanzamiento del proyecto europeo con diversas iniciativas, en todo caso mediante una relación directa con los gobiernos francés y alemán y con la Comisión Europea. Estamos muy cercanos a la hoja de ruta francoalemana de Meseberg, de 19 de junio de 2018, y a ser parte del posterior Tratado de Aquisgrán, firmado entre Francia y Alemania el 29 de enero de 2019 (aunque en este último caso con algunos matices). Estos acuerdos afectan especialmente a la economía, al giro social, a la innovación tecnológica, a la defensa… En definitiva, a la vida y a los intereses de nuestros ciudadanos.

d) La priorización y el reforzamiento de las relaciones privilegiadas con los países vecinos -Francia, Portugal y Marruecos, e incluso Argelia- a través de diversas visitas e iniciativas, como ya hicieron los gobiernos socialistas anteriores. En el caso de Portugal cabe destacar, en la búsqueda de una profundización de las relaciones, el compromiso de la conclusión de un nuevo Tratado de Amistad y de Cooperación, que parece que estaría inspirado en el citado Tratado de Aquisgrán.

e) El compromiso más exigente con la aplicación del principio de Autonomía Estratégica Europea, que tiene tres efectos:

i. La aplicación de la Estrategia Global en las relaciones con el resto de los bloques políticos regionales y con el mundo, teniendo en cuenta las prioridades señaladas en la misma y las decisiones que se están aplicando en estos dos años y medio de puesta en marcha de dicha estrategia, tendiendo a establecer sinergias entre nuestra política exterior y la europea (hoy los Estados miembros, y especialmente España, coinciden con la política exterior común en más del noventa por ciento).

ii. La redefinición de las relaciones con los Estados Unidos, con la europeización de las relaciones trasatlánticas, que están pasando de ser básicamente bilaterales a estar muy condicionadas por la política europea hacia Estados Unidos (que cada vez se está convirtiendo más en una política casi común). Esto es especialmente relevante en cuanto estas relaciones se están redefiniendo día a día como consecuencia de tensiones políticas, económicas, comerciales y de seguridad.

iii. La vinculación más estrecha con la defensa europea, con diversas manifestaciones, como la firma -el 25 de junio de 2018-, con otros ocho países (incluido el Reino Unido), de la Carta de Intenciones respecto a la puesta en marcha de una fuerza de intervención, o el papel fundamental que España está jugando -en el Grupo de los cuatro- en la PESCO, desde su creación en diciembre de 2017. Quizás la manifestación más importante de esta estrecha vinculación con la defensa europea es la firma, el 14 de febrero de 2019, por la ministra española de Defensa y sus homólogas francesa y alemana, del proyecto del futuro sistema de combate europeo.

Con esta breve síntesis de acciones creo que se puede visualizar que se ha iniciado con éxito el cambio de rumbo en la política exterior española, obteniendo el reforzamiento de la posición de España en el mundo y especialmente en Europa. Hasta ahora esta posición estaba bastante debilitada, debido a la acción o la inacción del gobierno popular, que no acababa de aceptar el giro que se estaba dando en la Unión Europea hacia su autonomía política y estratégica respecto a Estados Unidos y a la OTAN, ya que no quería alterar las relaciones trasatlánticas y por ello retrasó lo más posible la adecuación a la política europea.

Hay que insistir en que este cambio de rumbo no supone un giro completo respecto a la política anterior. Consiste especialmente en priorizar la política europea estableciendo una intensificación en las relaciones y apoyando el núcleo duro franco-alemán. Se aprovechan las circunstancias de la retirada del Reino Unido y el cambio de la política italiana para incidir en la necesidad de profundizar en el proyecto político europeo, de acuerdo con el citado eje e incorporando la visión española de Europa y de nuestras áreas de influencia preferentes (Mediterráneo y América Latina, y ahora también África, con nuestra primera estrategia integral).