CATÁSTROFES Y CAMBIO CLIMÁTICO

Cada vez que los medios de comunicación nos ilustran y reiteran imágenes preseleccionadas de riadas, paseos marítimos destruidos, viviendas inundadas o destrozadas por el temporal marítimo, o cultivos arrasados por la sequía, bosques y casas afectadas por incendios o daños asociados a sismos de distinta intensidad, se hace viral la pregunta de si estos fenómenos están relacionados, o son causa del cambio climático. Y la respuesta no es sencilla, pero la falta de respuesta por las autoridades políticas de este país, caracterizadas por un fuerte escepticismo por el fenómeno del calentamiento global y su cambio climático asociado, sí lo es.

Conocemos desde hace mucho tiempo el fenómeno de las “gotas frías”, muy directamente asociadas al calentamiento veraniego del Mediterráneo, en particular, que hace que se produzcan fenómenos violentos y torrenciales de “carga” de las nubes, y de “descarga” de las mismas. También estábamos acostumbrados a las inundaciones de primavera, que hacían coincidir los procesos lluviosos (abril, aguas mil) con el deshielo de las montañas cabeceras de las respectivas cuencas hidrográficas. Y las “pertinaces sequías” franquistas recogían un proceso cíclico característico de los territorios españoles áridos, que se producían con un “periodo de retorno” más o menos recurrente en cada cuenca hidrográfica. Son también reiterativos los incendios forestales que afectan a viviendas y urbanizaciones localizadas en ámbitos forestales o, con menor frecuencia, los sismos con sustos o destrozos locales. En todos ellos el “periodo de retorno” de fenómenos de una cierta magnitud tiene tendencia a disminuir, y esta disminución parece cada vez más asociada a procesos interrelacionados con el cambio climático.

En este sentido es preciso referirse brevemente al concepto de “periodo de retorno” que los medios de comunicación recogen a su manera cuando nos señalan que “es el mayor desastre de este tipo producido en los últimos equis años”. No coincide esta descripción con el concepto técnico de “periodo de retorno” ni con sus implicaciones probabilísticas, pero sí da una idea a la población de la “rareza” del fenómeno producido. Mayor tiempo, mayor excepcionalidad. Si el fenómeno se repite con frecuencia, éste deja de ser noticia, de manera que poco a poco la población se va acostumbrando a procesos catastróficos si el “periodo de retorno” se va haciendo más pequeño. Porque por “periodo de retorno” entendemos la frecuencia temporal de un acontecimiento, es decir, el número medio de años en que un acontecimiento de similares características se reitera. Lo que se transforma, en términos estadísticos, en la probabilidad de que ocurra en un número determinado de años (un período de retorno de 20 años equivale a una probabilidad del 5% de que se produzca en un año determinado; si es de 10 años, la probabilidad es del 10%, etc.).

Técnicamente, la reducción continuada de los periodos de retorno de una determinada catástrofe o suceso, nos permite estimar cambios en los mecanismos a los que vienen asociados, pero la asignación de estos cambios a una determinada causa no es sencilla en fenómenos tan complejos, y es arriesgado afirmar que la causa principal de los mismos es sólo climática.

No obstante, caben pocas dudas respecto a que el reiterado “adelanto de la primavera” a la que también hacen referencia por estas fechas los medios de comunicación, o la progresiva escalada en altura de determinadas plantas y ecosistemas están directamente asociados al calentamiento global que se viene registrando en las últimas décadas en el planeta y en España. Como también caben pocas dudas respecto a que hay una tendencia creciente en el número y magnitud de las catástrofes que se van produciendo en paralelo al proceso de calentamiento global, tal y como podemos apreciar en la figara siguiente del Informe de 2016 del Organismo de Naciones Unidas centrado en el seguimiento, previsión y corrección de daños por catástrofes. Pero esta correlación es hoy por hoy insuficiente para establecer una relación causa-efecto, aunque sería necio refutar tal posibilidad.

En la misma línea, el Banco Mundial publicaba recientemente el Informe “Unbreakable. Building the Resilience of the Poor in the Face of Natural Disasters”[1] en el que estimaba que la pérdida de bienestar atribuible a las inundaciones, los tornados, los temporales marítimos, los terremotos y los tsunamis en 117 países equivalía a una disminución de 520.000 millones de dólares en el consumo anual de esos países. Y calculaba la “resiliencia socioeconómica” de un país como la relación entre las pérdidas de activos (daños asociados al temporal) respecto a la pérdida de bienestar medida a través de las pérdidas en las cifras de consumo del país. Esta “resiliencia socioeconómica” mediría la capacidad de una economía para minimizar los impactos de la pérdida de activos sobre el bienestar, reflejando la capacidad de resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de los efectos de las catástrofes por una sociedad determinada. Y establecen el riesgo para el bienestar en un territorio con una determinada Vulnerabilidad (porcentaje de sus activos afectados por una catástrofe) como el cociente:

Riesgo para el bienestar = (Pérdida esperada de activos/Resiliencia socioeconómica) = (Probabilidad de una catástrofe x Población y activos en el área de riesgo x Vulnerabilidad de los activos)/(Resiliencia socioeconómica)

Tiene interés señalar que los cálculos que realizan señalan a España con un Riesgo de pérdida de activos situado en el 0,06% de su PIB, con una Resiliencia socioeconómica del 79% y con un Riesgo para el bienestar del 0,08% del PIB, que se podría modificar con las adecuadas políticas de resiliencia y prevención de riesgos, elevando la Resiliencia socioeconómica al 87%, con un Riesgo para el bienestar del 0,07% del PIB, y con una ganancia anual en el bienestar de 129 millones de dólares estadounidenses ajustados en su poder de compra. En este Informe se señala a España como el decimosegundo país (entre 117) con mayor corrección potencial relativa en sus pérdidas de bienestar y de activos, si se llevan a cabo adecuadas políticas de resiliencia y prevención que reduzcan la exposición a los riesgos en un 5%. Obviamente, son necesarias medidas que actúen en un doble sentido: incremento de la resiliencia territorial y socioeconómica, y disminución de la vulnerabilidad (activos expuestos a los efectos de las catástrofes). Lo que exige la adopción de medidas en distintos campos de intervención:

  1. Integración social que disminuya la afección de los desastres en las familias más vulnerables, sobre las que los efectos de las mismas son más graves en su bienestar por tener una menor resiliencia socioeconómica. Aspecto muy importante por la situación de grave vulnerabilidad social derivada de la crisis y de las políticas adoptadas por los Gobiernos del partido popular desde 2012 hasta la actualidad, que han llevado a que en el “Informe sobre España 2017”, de la Comisión Europea (https://ec.europa.eu/info/file/98100/download_en?token=5bREU308) se destaquen con preocupación algunas estadísticas comparativas de España en el seno de la UE, confirmadas por los datos oficiales de EUROSTAT, donde se muestra que el 13,1% de los trabajadores españoles están en riesgo de pobreza; que el 28% de los ciudadanos tiene riesgo de exclusión social; que hay probabilidades de que esta situación de tasas de pobreza elevada se mantenga en el tiempo, incluso entre los empleados, por la temporalidad y precariedad laboral mostrada por cifras como el 27% que significa la contratación temporal (solo por debajo de Grecia), lo que degrada la productividad, o el que uno de cada cuatro contratos temporales firmados en 2016 tuvo una duración inferior a siete días. A lo que hay que añadir que datos posteriores, de enero y febrero de 2017, muestran que uno de cada tres de los firmados dura menos de 30días, que el 70% de los trabajadores jóvenes perciben menos de 1.000 euros mensuales de salario, o que un parado en España cobra el 61% de sus ingresos anteriores. Y recordar que las primeras residencias en áreas inundables o afectas a temporales o áreas de sequías inciden en un porcentaje muy elevado sobre este tipo de familias, cuya resiliencia a los desastres es muy reducida y sobre los que inciden desproporcionadamente sobre su bienestar.
  2. Un segundo factor que incrementa la vulnerabilidad ante las catástrofes es el envejecimiento de la población que, en España adquiere proporciones muy significativas, siendo los mayores de 65 años el 18,6% del total de población, y los mayores de 80 años el 6% de dicha población total en el padrón actualizado de 2016, y esperándose un crecimiento continuo de estos porcentajes para las próximas décadas, lo que incrementa de forma muy importante la vulnerabilidad de la población total ante las catástrofes.
  3. La utilización de los seguros para encarecer actuaciones privadas en áreas de riesgo. Sin embargo, los seguros que internalicen los costes de los desastres son difíciles de implantar en un país como España, donde esta costumbre ni ha sido promocionada ni obligada, como debería establecerse en áreas definidas como de riesgos, desde las administraciones públicas, ni ello sería factible para las poblaciones en riesgo de pobreza.
  4. Las necesarias políticas públicas de reducción de la vulnerabilidad ante los desastres son, por ahora, manifiestamente insuficientes y las políticas desarrolladas por el Gobierno del partido popular, desde 2012, por centrarnos sólo en dos campos específicos de riesgo competencia de la administración general del estado, han incidido en dirección contraria en ámbitos como las costas y han sido manifiestamente insuficientes en materia de inundaciones o sequías.
    • En costas ya se ha señalado en esta Sección de Políticas de la Tierra la incomprensible política seguida en la reforma de la ley de costas que realizó el Gobierno en la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y en el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, cuyo resultado fundamental ha sido prolongar irresponsablemente la ocupación del litoral en áreas de riesgo, y revertir la política iniciada en 2004, de retirada progresiva de las edificaciones y activos en riesgo desde las áreas afectables por temporales hacia el interior peninsular. Con ello se ha roto la dinámica de reducción de vulnerabilidad en la costa, con resultados que periódicamente nos recuerdan los medios de comunicación, con efectos negativos progresivamente crecientes a medida que se incrementa el nivel del mar y la altura de ola de los temporales. Por poner un ejemplo actual del incremento de la gravedad del problema, registrado por la Dirección General de Sostenibilidad de Costa y del Mar, del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, en las inundaciones de diciembre pasado, el mar Menor, con 55 kilómetros de costas, sufrió daños en 16,7 kilómetros (42,6 hectáreas) de sus playas y se produjeron 159 puntos de erosión. Y ello por no citar los daños en paseos marítimos y edificaciones litorales de los últimos meses en el litoral mediterráneo y en Canarias.
    • En materia de inundaciones, la trasposición de la Directiva europea, de 2007, sobre la evaluación y gestión de las inundaciones realizada a través del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, ha sido aplicada a las cuencas hidrográficas españolas a través de los “Planes de Gestión del Riesgo de Inundación”, elaborados por las Demarcaciones Hidrográficas, en los cuales se han definido medidas concretas frente a las inundaciones sobre restauración fluvial, mejora del drenaje de infraestructuras lineales, predicción de avenidas, protección civil, ordenación del territorio y urbanismo, seguros y estructuras y, en particular, regulaciones normativas que permitan establecer limitaciones y criterios a los usos que pretendan implantarse en el territorio, reclasificar terrenos o expropiar edificaciones en áreas inundables, considerándose de utilidad pública tal expropiación.

Pero, aunque los citados Planes de Gestión del Riesgo de Inundación, aprobados en enero de 2016 por el Ministerio de la Presidencia, han supuesto un avance significativo en la gestión de los usos de suelo en zonas inundables, sin embargo la Normativa de estos Planes sobre la regulación de usos del suelo para cada una de las Demarcaciones Hidrográficas deja mucho que desear por distintos motivos. En primer lugar, porque no se ha adoptado de manera coordinada y concertada con las Comunidades Autónomas competentes en materia de ordenación del territorio, urbanismo y gestión del medio ambiente, algunas de las cuales ya disponían de instrumentos de regulación más detallados y efectivos (por ejemplo, la Comunidad Valenciana y su PATRICOVA, premiado en su momento por sus contenidos por el propio Ministerio de Medio Ambiente). En segundo lugar, porque estos Planes han carecido de la imprescindible homogeneidad normativa para cada una de las cuencas, con diferencias difícilmente aceptables, tal y como se aprecia en el Cuadro siguiente.

CLASIFICACIÓN DE LAS DEMARCACIONES HIDROGRÁFICAS INTERCOMUNITARIAS SEGÚN LAS REGULACIONES Y MEDIDAS PREVISTAS EN LOS PLANES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE LOS PLANES DE GESTIÓN PUBLICADOS EN EL MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.

GRUPO DE MEDIDAS

DEMARCACIÓN HIDROGRÁFICA

Grupo A. Con normativa de limitaciones a usos concretos y medidas de protección frente a inundaciones.–     DH del Cantábrico Oriental

–     DH del Cantábrico Occidental

–     DH del Miño Sil (introduce particularmente una regulación entre el riesgo de inundación y la planificación territorial y urbanística)

Grupo B. Con criterios sobre los usos que puedan ser permitidos en dos zonas diferenciadas: zona de flujo preferente y resto de la zona inundable.–     DH del Duero

–     DH del Guadiana

–     DH del Segura (introduce particularmente una regulación entre el riesgo de inundación y la planificación territorial y urbanística)

Grupo C. No establecen limitaciones ni criterios específicos.–     DH del Tajo

–     DH del Guadalquivir

–     DH de Ceuta

–     DH de Melilla

–     DH del Júcar

–     DH del Ebro

Fuente: Palencia, S. (2016).- “Cambios significativos en la gestión del riesgo de inundación en la Comunitat Valenciana”. Ponencia 8º Congreso Internacional de Ordenación del Territorio. Fuerteventura. Mayo 2016 (www.fundicot.org/viii-ciot-du)

 

Tercero, porque la gestión de las actuaciones en aquellos casos en los que las mismas se han detallado ha dejado hasta este momento mucho que desear, tanto por la falta de los medios adecuados para su desarrollo (manifiesta insuficiencia de los presupuestos y medios disponibles) como por la complejidad de una actuación caya eficiencia y eficacia requiere una absoluta concertación y coordinación (que no se ha producido en la medida requerida) en la gestión del territorio con las Comunidades Autónomas y Ayuntamiento implicados, muchos de los cuales, adicionalmente, son manifiestamente renuentes a medidas restrictivas en su expansión urbanística o reclasificación de los suelos afectados.

Es preciso señalar que gran parte de la culpa de esta falta de homogeneidad se ha debido a la no tramitación ni aprobación del que se ha quedado en proyecto de “Real Decreto por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, en materia de gestión de riesgos de inundación, caudales ecológicos, reservas hidrológicas y vertidos de aguas residuales” que pretendía homogeneizar la regulación básica sobre los usos del suelo en zonas inundables para todo el territorio español, que sería la que podría verse posteriormente complementada por las regulaciones que las Comunidades Autónomas considerasen aplicables a su territorio. Este hasta ahora fracasado proyecto pretendía:

  • La homogeneización de criterios en la regulación de los usos en la zona de flujo preferente para todas las Demarcaciones Hidrográficas.
  • El desarrollo del artículo 11.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, estableciendo limitaciones básicas en el uso de las zonas inundables para garantizar la seguridad de las personas y bienes.
  • Proporcionar seguridad jurídica mediante una adecuada implantación y coordinación de los Planes hidrológicos de cuenca y los Planes de gestión del riesgo de inundación.

En todo caso, hoy por hoy la situación no puede considerarse satisfactoria en materia de riesgo de inundaciones. Existe una considerable desigualdad en la situación de las distintas Demarcaciones hidrográficas, sigue predominando la confianza en la obra hidráulica frente a medidas de ordenación del territorio y urbanísticas, con una inadecuada consideración de lo que deberían ser imprescindibles procesos de evaluación económico-financiera, de coste/beneficio y de eficiencia/eficacia de las medidas puestas en marcha y, lo que es peor, las administraciones y sus técnicos siguen actuando desde compartimentos estancos que no consideran ni aprovechan las sinergias potenciales de una actuación concertada y coordinada. El resultado es que en los últimos veinticinco años los daños por inundaciones se sitúan por encima de los 15.000 millones de euros en España, y el goteo de víctimas supera la media de 15 muertos al año (la ONU, a nivel mundial, estima unas 25.000 víctimas /año). En España, las víctimas se han concentrado en fenómenos singulares (Biescas, Tous,…) y sufren un goteo más puntual en avenidas en torrenteras, barrancos y ramblas mediterráneas, normalmente sin agua e invadidas por la urbanización, o con canalizaciones para potenciar la urbanización que es imposible que resistan avenidas significativas (periodo de retorno superior al considerado en el proyecto para que éste fuera viable o tuviera costes reducidos).

Sequías, inundaciones, incendios o el resto de riesgos son procesos cuyas consecuencias ha de soportar inevitablemente la sociedad, y seguramente irán incidiendo de manera creciente en España como consecuencia del cambio climático. Pero sus costes para la sociedad pueden minimizarse con una adecuada planificación territorial y urbana, y con una adecuada política y gestión de riesgos por parte de las administraciones públicas. Técnica y científicamente se conocen perfectamente los procesos, sus causas y las formas de prevenir aquellos o de corregir estos. Pero la mayoría de la planificación, gestión y disciplina territorial, urbana, costera, forestal, energética e hídrica, que las administraciones públicas deberían desarrollar para que esos procesos no se reiteraran, no se llevan adecuadamente a cabo. No sólo seguimos con viviendas en áreas inundables o de distintos tipos de riesgo, sino que se edifican más.

Está claramente definido el conjunto de medidas que pueden lograr un incremento de la resiliencia territorial y socioeconómica frente a las catástrofes de distinto tipo que pueden incidir sobre un territorio, minimizando el daño al bienestar global de las personas y a los bienes localizados en los mismos, bien por su influencia sobre la resiliencia de la población potencialmente afectada o bien por la disminución de los activos en riesgo, ya sea por su deslocalización del área sobre el que incide dicho riesgo o, de no ser posible, por la reducción de la vulnerabilidad de la población o de los activos implicados en la misma.

Ejemplos de cada tipo de medidas son diferentes y específicos para cada territorio y cada tipo de riesgo (inundaciones, temporales marítimos, sequías, incendios forestales que afecten a viviendas diseminadas, terremotos, deslizamientos de laderas o aludes, riesgos radiactivos, etc.) y afectan a ámbitos muy distintos de intervención, pero en todos ellos la planificación territorial y urbana tienen un rol fundamental por su capacidad para relocalizar actividades y disminuir la vulnerabilidad a los riesgos (personas y activos sometidos al mismo) o para localizar y diseñar infraestructuras que minimicen los efectos sobre esas personas y activos si es inviable su relocalización o ésta tiene un coste inasumible.

En los casos en que es imposible evitar el riesgo porque hay una gran cantidad de patrimonio y de población sometida al mismo y los periodos de retorno son los suficientemente grandes como para hacer muy reducida la probabilidad de una catástrofe, la intervención infraestructural y el establecimiento de regulaciones para el diseño de edificios y su uso, o para el diseño de planes de emergencia que aseguren la salida segura de los habitantes residentes en las zonas afectadas son procesos imprescindibles; aunque teniendo en cuenta el hecho de que en esos casos el patrimonio vulnerable se verá afectado de forma inevitable y sólo por la vía del establecimiento de seguros obligatorios se podría internalizar en términos económicos los riesgos asociados, o tendrán que ser las administraciones públicas las que lo cubran con cargo a sus presupuestos.

Son muchos los casos en que, por ejemplo, por ser estar localizado el municipio en su inmensa mayoría en terrenos inundables (por ejemplo Alcira, en Valencia) o por tener un frente marítimo fuertemente consolidado en zonas de riesgo de temporales, es casi obligado el recurrir a medidas de ingeniería infraestructural y a remodelaciones urbanas y de diseño de los edificios y de las actividades permitidas en los mismos que minimicen los daños previsibles. Pero ello debe hacerse en paralelo al establecimiento de fuertes restricciones a que se ocupen nuevas superficies con riesgo por la urbanización, obligando a la compactación urbana en altura como alternativa para la expansión municipal.

En todo caso, hay que tener en cuenta, como señala el Informe del Banco Mundial antes citado, que las infraestructuras de protección contra los riesgos pueden ser muy costosas y de efectos sobre la seguridad no garantizables al 100%. Ejemplos de la magnitud de las cifras correspondientes pueden ser el 5º Programa Delta de los Países Bajos, dirigido a mejorar la seguridad nacional ante inundaciones y a garantizar el abastecimiento de agua potable dulce, cuyo presupuesto es de 20.000 millones de euros. O el costo de inversión del nuevo sistema de protección contra las inundaciones en Nueva Orleáns (una ciudad con menos de 1 millón de habitantes) establecido en unos 15 mil millones de dólares. Pero también hay que tener en mente el coste de, por ejemplo, apostar por la energía nuclear cuando se producen situaciones catastróficas con el caso de Fukushima que, por ahora, ha costado a los contribuyentes japoneses más de 100.000 millones de dólares y muchos más en términos humanos y territoriales, con una inmensa superficie del país inhabilitada para varios miles de años por la contaminación.

El comportamiento del Gobierno del partido popular en España, desde 1992 deja mucho que desear en el capítulo de la resiliencia frente a catástrofes. El cambio climático tiende a agravar los riesgos que se producen sobre los mismos territorios de forma recurrente a lo largo de la historia, sin que en la transformación de los mismos las administraciones responsables hayan tomado medidas preventivas que impidan su agravamiento o incluso, como sucede en la actualidad, algunas de las adoptadas tienden a agravar la situación. El resultado es que inevitablemente las catástrofes se van a reiterar con unos periodos de retorno cada vez menores y con peores consecuencias sobre la población y el patrimonio afectado. O se actúan enérgicamente aumentando la resiliencia territorial y socioeconómica de estos espacios o será inevitable una creciente pérdida de riqueza y de bienestar en los mismos.

[1] Hallegatte, Stephane, Adrien Vogt-Schilb, Mook Bangalore, and Julie Rozenberg. 2017. Unbreakable: Building the Resilience of the Poor in the Face of Natural Disasters. Climate Change and Development Series. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1003-9. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO