¿IMPUESTOS Y RACIONALIDAD AMBIENTAL EN EL GOBIERNO?

¿IMPUESTOS Y RACIONALIDAD AMBIENTAL EN EL GOBIERNO?

En esta década se deberían haber sentado las bases que permitirían el cambio de modelo hacia una sociedad más sostenible, o se tendrá que abordar el mucho más costoso proceso de adaptación a sucesivas crisis ambientales (cambio climático, crisis de recursos marinos, problemas con el agua potable y enfermedades asociadas, crisis litorales, problemas de precios especulativos en materias primas, etc.). Y una de las bases de este cambio necesario es el del modelo energético, ya que una parte muy sustancial de la insostenibilidad ambiental es la huella ecológica derivada del consumo energético.

Así lo ha entendido la Unión Europea cuando en su “Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050” -COM(2011) 112 final- fija los plazos para tratar de reconducir las actuales lógicas de desarrollo hacia situaciones de sostenibilidad, pretendiendo que los sectores eléctricos estén libres de emisiones en 2050, y estableciendo una senda paulatina de reducción de las emisiones en los horizontes 2020 y 2030, señalando que el logro de estos objetivos requiere empezar a trabajar inmediatamente.

España y el resto de Estados miembros se han comprometido a cumplir una Directiva europea que exige reducir un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), aumentar hasta un 20% la parte de las energías renovables en la combinación energética de la UE y lograr el objetivo del 20% de mejora en la eficiencia energética para el año 2020. Tanto para cumplir estos objetivos, como para los nuevos establecidos en la Directiva de Eficiencia Energética, de septiembre de este mismo año, España debe definir el modelo energético por el que opta, el papel del sector eléctrico en él, y el combinado de energías primarias que permitirán el logro de los objetivos comprometidos.

En este marco, el Gobierno español ha presentado, y está en tramitación como Ley en las Cortes, un “Anteproyecto de Ley de medidas fiscales en materia medioambiental y sostenibilidad energética”,cuyo principal objetivo es la reducción del déficit eléctrico, y cuya consecuencia principal es mantener las cuotas de poder de las cinco grandes eléctricas integradas en UNESA. Aunque no deja de ser curioso que estas modificaciones legales para mantener lo tradicional, se justifiquen en una norma que hace referencia a objetivos ambientales y de eficiencia; y se justifiquen los nuevos impuestos como medio de aplicar la internalización de costes ambientales del gas, del fuel, del gasóleo y de la gran hidráulica, con una regulación que permite el fácil traslado a los consumidores de casi todos estos impuestos, con nuevas futuras subidas inducidas de luz y de gas.

Porque, en efecto, atendiendo a los supuestos objetivos ambientales y de internalización de externalidades de cada tecnología de producción eléctrica, el Anteproyecto propone la introducción de una serie de impuestos y tasas: a) Impuesto general del 6% sobre la facturación de la energía eléctrica, independientemente de su origen; b) Impuestos al consumo de combustibles fósiles para la generación eléctrica (carbón, gas y fueloil); c) Impuestos a la producción en centrales nucleares; y d) Canon del 22% a la producción hidráulica.

Estos impuestos, que indudablemente tienen un carácter de internalización de costes externos, se supone que van a implicar la obtención de fondos adicionales con los que cubrir el déficit de tarifa previsible para 2013, aunque la estimación de la recaudación -2.900 M€- está lejos del volumen previsible para ese déficit de tarifa (del orden del doble). Para paliar esta insuficiencia, el Anteproyecto de Ley incluye un cambio en la Ley 54/1997 del sector eléctricoque permitirá que el sistema eléctrico se financie no solo a través de los consumidores y de los productores, sino también a través de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y del Tesoro, sobre todo en lo que atañe a las energías renovables. Sin embargo, el proyecto de Presupuesto para 2013 presentado no recoge todavía los costes de la energía que según el Anteproyecto de Ley se iban a incorporar al mismo, por lo que esta supuesta cofinanciación queda en el aire, por ahora.

Y una característica de estos nuevos impuestos es su incidencia desigual sobre las distintas tecnologías energéticas, por la capacidad de las empresas tradicionales para repercutirlos sobre los consumidores, estimándose que unos 2.000 M€ los pagarán los citados consumidores, recayendo, sin posibilidades de repercusión, unos 700 M€ sobre menores ingresos de las renovables y la cogeneración de las fotovoltaicas, y unos 200 M€ sobre las centrales hidroeléctricas, ya a los nuevos precios con los impuestos repercutibles añadidos.

En teoría, la repercusión de externalidades a través de los impuestos sobre los consumidores es la vía correcta para que el mercado, a través de la reducción de la demanda, que se supone que se trasladaría de los productos más contaminantes o con efectos externos más negativos hacia los menos contaminantes o menos negativos, realice una asignación más racional de los recursos, a la vez que, un mayor precio al sumar los costes de los impuestos, se supone que es un acicate para el ahorro y la mejora de la eficiencia energética en el consumidor. Pero la primera parte de la teoría, en la práctica es imposible que se cumpla.

Con el incomprensible mantenimiento de la regulación de los precios derivada de la Ley de 1997, los impuestos trasladables a los consumidores son aquellos que afectan a las tecnologías que marcan el precio marginal en el mercado eléctrico (coste de poner en el mercado la última unidad de energía eléctrica demandada por el mismo), principalmente ciclos combinados de gas y, complementariamente, centrales de carbón, que incorporarán sin problemas dichos impuestos a los precios de producción y, consecuentemente, al precio marginal. A este precio marginal es al que se remunera a todas las tecnologías, por lo que el resto verá remunerada su energía a este mismo precio (con impuestos). Los consumidores son los que soportarán este incremento de precios global, que distintos especialistas sitúan entre el 4-9%, según la evolución que siga la demanda, y entre el 9-16% para las empresas, lo que puede sacar del mercado productivo a actividades en las que el coste energético tiene una importancia elevada en sus costes de producción.

Por ello, el Proyecto de Ley ha suscitado una oposición generalizada empresarial y un enfrentamiento claro entre los distintos intereses presentes en el sector, con peticiones, demandas e informes que muestran de forma ejemplar la naturaleza y contradicciones entre los intereses empresariales presentes en la producción y distribución de las distintas formas de energía (convencional y renovable), pero también la posición de los científicos y ambientalistas defensores de la racionalidad, a medio y largo plazo, de las energías renovables, que critican igualmente que el Proyecto de Ley no contiene medidas contundentes de eficiencia energética, ni de reducción de consumo de combustibles fósiles y de emisiones de CO2, que son los verdaderos problemas de la energía en nuestro país; y, además, se dilata la regulación del autoconsumo para que los ciudadanos puedan beneficiarse de la paridad en red que han alcanzado algunas tecnologías renovables, produciendo su electricidad por debajo del precio del sistema.

Y es que la teoría antes señalada tiene, en nuestro caso, varios puntos “marrones”. En primer lugar, el ciudadano no puede discriminar, en la práctica, entre una empresa u otra porque todas ellas, al margen de las externalidades que generan, ofrecen precios energéticos prácticamente iguales, usen fuentes contaminantes o no, como consecuencia de las formas de establecer la tarifa eléctrica que definió la Ley del Sistema Eléctrico de 1997.

En segundo lugar, se supone que el sistema debería beneficiar la producción de energías menos generadora de efectos externos; es decir, que tras las medidas adoptadas la incidencia de las renovables no contaminantes creciera. Sin embargo, resulta que son éstas las que se ven más perjudicadas en el proceso de modificación legislativa y, en particular, la solar térmica.Y, aunque en la exposición de motivos del Anteproyecto se reconoce a la energía nuclear unas “cargas y servidumbres”, como la responsabilidad civil por accidentes nucleares y la gestión de los residuos nucleares, éstas no se internalizan en su totalidad en esta tecnología, y los impuestos que se establecen van a tener una incidencia real en su saldo económico prácticamente nulo; aunque se admite, de hecho, que las mismas han estado percibiendo una retribución extraordinaria por el inadecuado sistema de establecimiento de precios definido por la Ley de 1997.

El resultado es que las consecuencias finales del Anteproyecto de Ley son predecibles: no resolución del problema de déficit de tarifa, ya que esta solución exige un cambio radical en la regulación de la formación del precio de la energía eléctrica, modificando radicalmente la legislación vigente y adaptándola a situaciones de exceso de capacidad productiva (superior al 34% en la actualidad y creciendo) y a costes diferenciales de las tecnologías, que exigirían mercados diferenciados para cada una de ellas; e incremento muy significativo del precio de la energía eléctrica para consumidores e industriales, que obligará al ahorro y mejora de la eficiencia energética, pero también pondrá en riesgo la competitividad y supervivencia de muchas empresas en las que los costes energéticos son una parte muy sustancial de los costes totales.

En el primer aspecto, ya la Comisión Europea le señalaba al Gobierno, en mayo de 2012 -COM (2012) 310 final- que el problema era de insuficiente competencia (oligopolio eléctrico) y de compensación excesiva de algunas infraestructuras “tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya amortizadas”. Problema que persiste tras las reformas que se introducen, porque no se ha resuelto la necesaria restructuración de los diferentes costes de la electricidad en España, de forma que se homogenice el trato que reciben todas las tecnologías, se asegure la desaparición del déficit de tarifa, y se evite el peso oligopólico de cada grupo de empresas, forzando a que se viertan a la red, en cada momento, las energías de producción más eficiente y de menor coste para el usuario, remunerándose cada una de ellas de una forma equilibrada y proporcional a sus costes de producción y externalidades.

Tampoco se tiene en cuenta la evolución de una tecnología de energías renovables que avanza a pasos agigantados y que recomienda medidas con estabilidad y seguridad jurídica. Las primas a las renovables han de concebirse, entenderse y calcularse como un adelantodel valor actual de los beneficios externos ligados a reducir nuestra dependencia energética de las importaciones, a precios crecientes, de gas, petróleo, uranio (prácticamente al 100%) y delcarbón(casi al 80%), y de optar por energías mucho más adecuadas para potenciar un autoconsumo responsable y no emisoras de CO2, que nos ayuden a luchar contra el cambio climático, cumpliendo nuestros compromisos al respecto.

Hay varias soluciones para una regulación alternativa, pero aprendiendo de las buenas experiencias de otros países, una vía podría ser la de la regulación de la prima de las renovables en su volumen total para el período 2013-2020 (capitalizando el valor actual señalado), de manera que si aumenta el número de productores, porque la tecnología crece en competitividad, la cuantía por Mw se vaya ajustando a la oferta sin modificar el volumen total anual, y se penalice, en paralelo, a las tecnológicas menos eficientes, valorando la competitividad de cada tecnología en función de las subastas diferenciadas correspondientes, con lo que la tendencia del coste de producción sería siempre a la baja.

El objetivo final debería ser, además del de hacer desaparecer el déficit de tarifa, el de avanzar hacia una economía competitiva baja en carbono para 2050, con una producción de energía eléctrica, para esa fecha, que debe tener cero emisiones de carbono. Pero las dificultades para avanzar en esta dirección son crecientes, y hay que tener en cuenta que el objetivo inicial del 20% de incremento de la eficiencia energética previsto por la UE, ha pasado a ser indicativo; que los Estados sólo se comprometen a un 15% de mejora; que se supone que ésta se incrementará con las medidas de mejora de la eficiencia asociadas al transporte, por el uso de biocombustibles por los automóviles, y por los nuevos estándares para productos como calderas, que pasaran a formar parte de la denominada ‘Directiva de Eco-Diseño’; así como, en su caso, con posibles nuevas medidas vinculantes a añadir a la Directiva de Eficiencia Energética por la Comisión Europea, si ésta ve que los Programas presentados por los Estados en abril de 2013 no permiten alcanzar el citado 20% de mejora de la eficiencia global.

Teniendo en cuenta el conjunto de objetivos y tendencias, aquellos deberían concretarse, en el caso de España, en primer lugar, en un ahorro energético en el sector del transporte, que es el que mayor dependencia exterior y emisiones genera en este país; pero sobre el que se tiene una imposición menor a la europea y sobre el que no se han incorporado los nuevos impuestos ambientales. En segundo lugar, se deberían centrar en promover un ahorro en el sector del consumo residencial, por la mejora de la eficiencia energética de los edificios, con las adecuadas políticas de rehabilitación y regeneración; en este caso, la subida inducida de precios de la energía implicará un cierto ahorro y viabilizará procesos de reforma, pero se necesita una política mucho más activa si se quiere aprovechar el margen de más del 30% de ahorro posible con proyectos de regeneración del parque existente. En tercer lugar, es primordial, por sus efectos radicales potenciales a largo plazo hacia los objetivos perseguidos, el establecimiento de redes inteligentes de energía distribuida que permitan que cada edificio, comunidad o cooperativa que así lo desee, se convierta en productor energético que vierte a la red la energía que no autoconsuma, y que absorba de ésta la energía demandada en exceso sobre su capacidad de producción, en los momentos que así lo necesite. Se necesitan contadores y redes inteligentes para gestionar este sistema, pero hoy por hoy las tecnologías existen y la eficiencia global que potencian es máxima, gracias a la mejora en los costes y eficiencias de las energías renovables utilizables para el autoconsumo-producción. Obviamente, el sistema exige cambios estructurales que permitan que se generalice el principio de autosuficiencia conectada, en el que cada individuo o colectivo, a diferentes escalas, pueda optimizar el uso de sus potenciales energéticos, adaptándose a las condiciones particulares de su territorio, y solo demandar a las redes aquello que no es capaz de producir por si mismo. Co ello se transforma cada espacio, núcleo de población, ciudad, edificio o unidad productiva en elementos para aprovechar los potenciales energéticos locales. Y las grandes redes y el sistema eléctrico convencional permanecen sólo como oferentes-demandantes de equilibrio entre las capacidades de producción local y la satisfacción de las necesidades que no haya sido posible resolver con medios propios.

Pero el modelo energético vigente en España se basa en un único mercado estatal eléctrico y en unas redes energéticas que lo interconectan para la satisfacción de las demandas de energía eléctrica que han requerido importantes inversiones, con largos ciclos de amortización. La oferta está controlada por unas empresas, agrupadas en UNESA, que funcionan en claro régimen oligopólico, con el objetivo de optimizar la generación en las grandes plantas creadas y sus redes de distribución, a través de su presión para que las regulaciones estatales asuman este régimen de funcionamiento como el básico del sistema. Con una fuerte capacidad excedente de producción e energía eléctrica en el sistema actual sobre la demanda y con ésta en descenso, es difícil pensar que puedan tener cabida este sistema de energía distribuida si no se van amortizando y cerrando plantas como las nucleares y de carbón para evitar situaciones económicamente insostenibles. Así queda claro también cuando el actual Gobierno, en el RDL 1/2012, hace referencia a la importancia creciente del señalado modelo de generación distribuida, pero precisa que el procedimiento para establecer el denominado “balance neto” de electricidad, cuya regulación está en curso, debe “garantizar la viabilidad futura del Sistema actual desde la perspectiva del déficit de tarifa”. Lo que hace temer por la eficacia real final prevista para la energía distribuida en España que, por esencia, es una alternativa al modelo existente y difícilmente puede garantizar la viabilidad futura de éste.

Se necesitaría, por tanto, una reforma integral del sistema energético nacional y una modificación radical de la Ley de 1997, no realizada en el período 2004-2011, y que ahora ha convertido el déficit de tarifa en un problema de extraordinaria gravedad. Es muy insuficiente e incorrecta una reforma puramente económica de lucha contra el déficit tarifario, que es la establecida con los decretos de supresión de la concesión de nuevas primas a renovables y de reducción de costes, y con el proyecto de ley de Medidas Fiscales para la Sostenibilidad Energética. Es necesaria una mayor interconexión de las redes eléctricas españolas con las europeas para viabilizar la colocación de los excedentes de producción potenciales que existen en España, pero con una tarificación en que la producción de estos excedentes exportados noincrementen el coste al consumidor español. Y es imprescindible y urgente apostar por la energía distribuida, con la priorización de las inversiones correspondientes como medio de asegurar un futuro sostenible y no dependiente energéticamente en este país.

Esperemos que, aunque sea como excepción, en esta ocasión el Partido Popular cambie de comportamiento y, por una vez, piense en los intereses generales de los ciudadanos por encima de los que parecen condicionar sus comportamientos en lo que llevan de Gobierno.

Antonio Serrano

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